灌區農業水價綜合改革的探索

潘艷純

（瀏陽市水務局（瀏陽灌區管理處）長沙市 410300）

1 基本情況

瀏陽市是一個傳統的農業大市，總人口139.4萬人，其中農業人口123.9 萬人。全市總面積5 007 km2，總耕地面積6.02 萬hm2（90.29 萬畝）。全市有大型灌區1 處，中型灌區27 處，大中型灌區設計灌溉面積4 萬hm2（59.95 萬畝）。瀏陽灌區位于瀏陽市的西南部，是瀏陽市唯一的大型灌區，有干渠133.59 km，支渠213.61 km，附建物977 處。設計灌溉面積0.94 萬hm2（14.1 萬畝），占全市旱澇保收面積的1/4。2010年以來，水利部和財政部聯合啟動了大型灌區農業水價綜合改革建設項目，瀏陽灌區被確定為湖南省農業水價綜合改革示范灌區。該項目以“農民用水戶合作組織規范化建設、大型灌區末級渠系節水改造、農業終端水價制度和農業水權制度建設”為主要內容，通過“三位一體”的綜合改革，提高水的利用率，減少灌溉成本，減少用水戶的矛盾糾紛，產生了較好的經濟效益和社會效益。

2 農業水價綜合改革項目實施的成效

2010～2012年，瀏陽灌區先后投資1 254.66 萬元，開展了末級渠系改造及農業水價綜合改革示范和試點項目建設，取得了良好的經濟效益和社會效益，灌區工程效益得到充分發揮。

2.1 提高了水利用系數，穩定并擴大了灌溉面積，經濟效益明顯

從已實施的瀏陽灌區農業供水末級渠系改造項目來看，項目實施前渠系破爛不堪，浪費嚴重，有水供不了，同時，農民也認為用多用少一個樣，造成浪費。項目實施后，末級渠系水的利用系數由原來的0.5 提高到了0.75，畝均用水量由原來的497.9 m3下降為466.8 m3，新增供水能力36.38 萬m3，年新增節水能力36.22 萬m3，平均灌溉周期由原來的7 d 降為5 d。改善灌溉面積0.124 萬hm2（1.86 萬畝），恢復新增灌溉面積60 hm2（900 畝），恢復新增排澇面積13.33 hm2（200 畝）。畝均糧食產量由原來的800 kg/畝上升到1 050 kg/畝。每年可新增糧食生產能力217.8 萬kg，糧食增產效益243.6 萬元，農民年增收628 萬元，人均增收232 元。

2.2 規范了農民用水戶協會建設，增強了農民民主管理意識，社會效益明顯

（1）建立了農民自主管水機制，規范了用水管理。農民用水戶協會的建立，為農民直接參與水利建設與管理搭建了好的平臺，并形成長效機制。2010～2012年，瀏陽灌區先后在5 個鄉鎮建立了5 個農民用水戶協會總會，35 個農民用水戶協會分會，321 個組24 167 戶69 468 人受益。各協會實行民主決策、自主經營、經濟自立、自求發展的內部機制，在灌區的指導和監督下，用水戶協會統一灌溉用水管理。用水過程中，協會及時調整水量分配，統一安排上下游用水時間，實行“一把鋤頭”管水，這樣一來，用水戶對灌溉管理有知情權、參與權、決策權和監督權，對各項水事活動進行民主管理、民主議事、民主決策、民主監督，真正實現了農民在水權上的當家作主。由于灌溉用水管理公正、民主、透明，用水秩序規范，使灌溉用水在時間上、空間上有更合理的分配，既滿足農作物生產的需要，又能節約灌溉用水量。在2012年特大旱災期間，瀏陽灌區農民用水戶協會組織各村各組農戶主動上渠線壓水抗旱，自覺維護放水秩序，涉水糾紛大大減少，灌區保灌面積達到了有效灌溉面積的80%以上，并且水利冬修季節協會自發組織渠系基本維修，農田水利得到及時維護。協會成立3年以來，灌區內出現了“無水事糾紛、無干旱死角、無灌溉設施人為破壞、無用水戶上訪”的良好局面，促進了社會和諧。

（2）理順了農業水費收繳機制，提高了農民繳費的自覺性。2010年啟動項目開始，考慮全局因素，瀏陽灌區采取的是“灌區全面建立協會，工程建設落實到示范點”措施，按照一鄉（鎮）一總會，一村一分會的布局，在全灌區全面推行“農民用水戶協會”組織建設。協會建立前，農業稅費取消后，農民自主繳納水費意識淡化，拖交、拖欠水費現象普遍。協會建立后，灌區支渠以下末端渠系全部移交協會管理，灌區與協會全面建立了合同供水關系，合同明確末端渠系產權歸協會所有，協會的職責是管護好末端渠系灌溉，并負責向農民用水戶收取水費，所收水費60%上交灌區用于主干渠的管理維護，40%留在協會用于末端渠系管護。協會是農民自建組織，水費由協會負責收取，與用水戶銜接更加直接、便捷，收費更進一步公開、透明，管理進一步規范，農民自覺上交水費積極性明顯提高。

（3）加快了農田水利基礎建設，解決了水利工程管理主體“缺位”問題。2010～2012年瀏陽灌區對境內普跡、官橋、鎮頭、葛家、棖沖5 個鄉鎮199.58 km 渠系進行了整修，其中支渠51 條，長67.46 km，排水渠4 條，長12.33 km，斗農渠209 條，長119.79 km，建設量水設施76 處。項目區內渠系基本達到標準化，徹底改變了原來農田支圳上游漫頂、下游曬底、中游如篩的狀況，夯實了農田水利設施。同時，協會建立后，末端渠系產權移交協會，實行用水戶參與灌溉管理，明確了政府、灌區和農戶的責權利，落實了分級辦水利的原則，地方政府主要責任是落實支渠以上的建設投入和水資源管理，灌區主體任務是加強內部運行管理和骨干工程建設管理，用水戶則負責支渠以下田間工程的整治維護和管理，切實解決了水利工程管理主體“缺位”的問題。

3 農業水價綜合改革中存在的問題

3.1 經費缺乏等因素制約了農民用水戶協會作用的充分發揮

從對瀏陽灌區農民用水戶協會調查情況來看，農民群眾對協會的性質和作用有一定認識，被訪農戶大多知道協會是農民自己用水管水的組織，80%以上的農戶都能及時繳納水費，都直接或間接參加過協會召開的會議，按照協會的要求參與工程建設投勞或出資。但由于農民用水戶協會發展的時間不長，對用水戶協會的建立、發展還缺少具體的、可操作的指導措施。用水戶協會發展還存在一些不容忽視的困難和問題：

（1）協會運作經費無法落實。農民用水戶協會目前仍處于發展初期，其自身發展和壯大還需要較長的時間，資金問題是決定性因素。農民用水戶協會是非營利性的群眾性社團組織，沒有經濟利益，這樣的組織在目前農村很難可持續發展。特別是隨著項目的竣工，如何籌措、落實經費，以保證對農民用水戶協會進行必要的技術支持和人員培訓及正常運轉，將成為一個十分重要的問題。

（2）部分協會成立和運作尚不夠規范。目前灌區組建的協會中，協會會長基本上都是由村干部兼任。這種由村干部兼任協會領導的現象，在現實中有一定的合理性，利于協會運行初期減少改革阻力，但從長遠看，由于利益的驅動和目標取向的不同，容易造成水費被截留挪用和缺少監督，限制協會自主能力的發展，導致回到傳統的老路上去，喪失群眾信任。

（3）部分灌區工程不配套影響了協會的推廣和正常運行。實現農民用水戶協會的正常管理，要求協會必須具有一定的配水、量水能力，要求田間工程具有正常輸水、水量調度和量水的功能。從協會目前所管理的工程狀況和維修投入看，盡管連續兩年上級在財力上進行了資金上的扶持，協會也積極通過自身努力籌資籌勞，但建設任務仍很繁重。兩個年度項目所涉及的協會，均在國家支持開展的大型灌區續建配套節水改造項目區范圍內，田間工程狀況總體上比較好，但農民群眾對目前大部分末級渠系設施、工程狀況差的反映仍較強烈。

3.2 農業水價改革陷入困境，水費實收率下降

農村稅費改革以來，水價改革難以推進，水費實收率不斷下降。水費收入銳減對灌區直接造成了兩大問題：一是單位難以生存和發展。目前對灌區的管理體制仍定為“事業單位，企業化管理”的模式，作為企業化管理單位，還不能像其他企業一樣取得完全的自主經營，灌區職工生活和水利工程維護完全依靠收取的水費來維持。隨著水費收取率不斷降低，職工工資難以保障，造成職工隊伍不穩，管理服務不到位，農民群眾的意見也很大。二是管養經費嚴重不足，支渠以下的農田水圳等小型水利工程狀況日趨不善。據統計分析，一般情況下，灌區水費收入的60%～70%左右用于供養人員,30%～40%左右用于工程維修和向官莊買水交納水源費。從改革前后兩年情況來看，2009年水費到位99.7 萬元，到位率36.9%。2010年由農民用水戶協會收繳，當年保證灌溉面積0.73 萬hm2（10.96 萬畝），其中560 hm2（8400畝）為提灌，按現行水價標準，應收295.12 萬元，實際協會上交灌區103.5 萬元，到位率僅35.07%。在收入減少的情況下，水費優先保證買水錢和職工的基本生活，用于工程維修養護的投入減少，導致渠系管理維護差，工程狀況下降，農田水利設施良性運行面臨挑戰。水費問題已成為新形勢下制約灌區改革、發展、穩定的突出矛盾。同時，在農業稅費免除，種田補償政策出臺的大背景下，農民自覺交納水費的歷史一去不復返，灌區水費收繳也出現了多種狀態，有財政全額買單的，有鄉鎮一級補貼的，有農民全部承擔的，甚至有部分水管單位已放棄水費收繳。水費收不收？如何收？ 如何確保水費足額到位，滿足灌溉渠系管理維護的需要，保障農民用水戶協會正常運轉，目前沒有一套科學合理的政策，這是水價綜合改革能不能取得成功的關鍵。

3.3 農業供水成本遠高于實際供水價格，農業供水虧損嚴重

為積極推進農業水價綜合改革試點工作，明確渠系管理職責，規范農業用水價格管理，按照農業水價綜合改革的有關要求，2012年，灌區進行了水價的重新測算，成本為40 元/畝。考慮降低農民農業生產成本等其他原因，瀏陽市物價局維持原標準為28 元/畝，并明確了國有工程水費18 元/畝，末級渠系水費10 元/畝。但是從灌區改革實施的前后3年情況來看，農業供水成本逐年遞增。因灌區連續的續建配套與節水改造項目的實施，有效改善了灌排條件，有效灌溉面積逐年增加。2009年保證灌溉面積0.55 萬hm2（8.21 萬畝），成本總額為288 萬元，農業供水成本35.08 元/畝。2010年保證灌溉面積0.67 萬hm2（10.07 萬畝），成本總額為356.1 萬元，農業供水成本35.36 元/畝。2011年保證灌溉面積0.73 萬hm2（10.96 萬畝），成本總額為405.8 萬元，農業供水成本37.03 元/畝，明顯灌區實際供水價格遠低于農業供水成本，農業供水明顯存在嚴重虧損，農業水價也明顯存在一定的提升空間。

3.4 “兩費”困境嚴重影響了灌區職工生活、社會穩定和水利事業發展

根據國務院[2002]45 號和湖南省[2004]8 號文件精神，瀏陽市人民政府于2008年8月4日專門下發了（瀏政發[2008]8 號）（關于印發《瀏陽市水利工程管理體制改革實施方案》的通知），核定瀏陽灌區定性為準公益性單位，定編42 人，核定編制內的在職人員經費（含工資、福利和法定社會保險等）、離退休人員經費、公用經費等基本支出在長沙市財政定額補助8 000 元的基礎上，瀏陽市財政補貼每人每年8 000 元，以后逐年增加。但從實際情況來看，2010年人頭經費才開始落實，但人平僅10 000 元 （長沙市級8 000 元，瀏陽市級2 000元），直到2013年瀏陽市級財政才補足8 000 元，人平也僅16 000 元，而每年正常維修養護經費根本未列入市財政計劃，分文未落實。2013年瀏陽灌區職工收入為2.8 萬元，與瀏陽市平均收入水平4.5 萬元的比較，低38%，對職工工作的主動性、積極性造成相當大的影響。

4 農業水價綜合改革的對策與建議

4.1 完善農民用水合作組織規范化建設，進一步明確協會的社會地位

建立農民用水戶協會，實質上就是讓“用水戶參與灌溉管理”，讓用水戶以“主人”的身份參與灌區工程建設、工程管理、運行維護等方面事務，逐步建立起良性發展的管理體制與運行機制，實現灌區事業的可持續發展。從瀏陽灌區內成立的協會來看，協會成員和用水組長都是廣大農戶推選產生的，他們都愿意為廣大用水戶服務，也確實在為廣大用水戶服務，協調用水、水費征收、組織渠道維修等工作每年會有，但由于協會開支（包括協會人員的報酬）都是從灌區收繳水費中提取一定的比例。由于協會人員都有自己的責任田，報酬又低，不能確保其全身心投入協會工作，服務質量、管理責任都會受到影響。以瀏陽灌區近3年水費收繳情況為例，就出現了部分用水戶在鄉村欠其的債務長期得不到償還的情況下，把應繳納的水費與此聯系起來，拒不繳納水費，致使個別村組并不因為建立了協會而使村一級的水管工作取得明顯改觀，水費收取率比協會成立前還有所降低。同時，由于外部環境和自身能力等方面的限制，大部分協會對少量無正當理由拒不繳納水費的農戶和違規者無能為力，在實際運行中無法懲戒違規者。瀏陽灌區農民用水戶協會運行3年來，實際活動范圍窄，管理權限小，難以適應市場經濟的需要；社會地位得不到明確，在與社會各部門之間的交往中始終處于弱者地位。政府應出臺農民用水合作組織扶持政策，制定具體配套措施，明確職能定位與工作重點，對已建立協會的地方，要改變中央-省-縣-鄉鎮-村組的農田水利工程經費撥付機制，在農田水利工程立項、維修費用補助方面給予一定的支持，要適當向協會政策傾斜，給協會一定的生存環境，使農民用水戶協會的社會地位得到進一步明確。

4.2 充分發揮協會作用，積極推廣農民直接參與工程建設管理新模式

以項目建設為平臺，以協會組織為主體，充分調動農民積極性，讓農民自覺參與到水利建設中來，讓農民親身體會、實地感受中央水利政策，也讓水利工程建設自覺接受老百姓的監督，使水利建設達到政府與百姓的良性互動，這是瀏陽灌區在水價改革項目工程建設中始終追求的目標。在2010～2012年項目工程建設中，經上級主管部門批準，灌區明確了以項目所在地用水戶協會為項目施工主體，簡化工程招投標程序，除工程所屬材料實行公開招投標，由政府采購外，項目實施主要由用水戶協會作為施工單位具體組織，采取直接發包給由當地受益農戶組成的專門施工隊或專業勞務公司的方式，灌區進行材料管理與工程技術指導，協會管理人員和受益農戶全過程參與建設與管理，使群眾成為“政策的明白者、項目的建設者、工程的受益者”。同時，將工程的使用權、管理權和用水的決策權交給農戶，不僅充分調動了農民“自己的事自己辦，自己工程自己管”的積極性，而且建設工期、施工質量得到有效保證。

4.3 確定合理有效的農業水價補償辦法

農業水費是維系農田水利設施正常運行，提高水資源利用效益和效率，保證農業綜合生產能力的重要經濟來源。表面上看，農業水費收入銳減直接體現的是水管單位收入減少，但本質上卻將影響 “三農”問題的解決和社會主義新農村的建設。據調查，稅費改革以前，瀏陽灌區灌溉面積只有8 萬多畝，成本水價為22 元/畝，實際水費收取率可達85%。稅費改革以后，灌溉面積增加到10 萬多畝，水費收取率不到40%，平均下降一半。究其原因，主要是農業稅費取消后，農民自覺交納水費的思想受到極大影響。種田有補助，為何還要交費呢？農民思想認識發生了根本變化，加之部分地區已取消水費收繳，也有部分灌區的水費收繳幾近癱瘓。這樣一來，收的收，不收的不收，收的也收不好，非常混亂。由于水費收繳率低，無論是協會還是水管單位，都難以正常運轉，一旦渠系管護跟不上，新的惡性循環又會產生。2013年10月24日，瀏陽日報刊登了從2014年起全市免征農業水費專題文章，但到至今仍沒有一個合理的補償方案。而從瀏陽灌區實際情況來看，收繳水費符合節約用水方針，水費應收，不應取消，應實行財政補貼水源費和國有工程管護費部分，末端渠系管護費由農民用水戶協會收取的辦法，但不管是財政補貼還是農民全部承擔，國家都應有相應保障措施，使水費收繳足額到位，這樣才能確保改革的順利、深入推進。

4.4 加大對農田水利基礎設施建設的投入

農田水利設施是農業生產的基本條件，灌溉系統與改造是保證農業生產、農民增收的重要基礎，具有很強的社會公益性，應該納入公共財政支持的范疇。農業末級渠系是農田水利設施發揮效益的關鍵環節。瀏陽灌區近年來已連續進行大型灌區續建配套與節水改造工程建設，主干工程基礎得到了有力夯實，而末端渠系多年來一直缺乏投入，導致渠系破爛不堪，水流不暢，滲漏嚴重，水利用率低，農民用水戶協會的管理維護成本過高。近3年瀏陽灌區的水價改革項目工程建設也只是解決了幾個示范區的渠系問題，要在全灌區解決末級渠系問題，必須加大中央財政對農業末級渠系改造的投資與支持，建立和完善中央、地方、群眾等多元化、多層次、制度化的投入機制，逐步完善末級渠系計量設施，切實做到計量收費，為推行終端水價創造條件，為水價改革提供必要的保證。

5 結 語

深化農業水價綜合改革，是水利改革發展的重要內容，是加快灌區末級渠系改造、提高農業綜合生產能力、減輕農民水費支出的一項重大制度創新，是解決新時期農業、農村和農民問題的戰略性舉措。實踐證明，通過在瀏陽灌區內開展農業水價綜合改革，建立農民用水戶協會，不僅對改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力，促進農業增產、農民增收，推動節水灌溉具有十分重要的作用和深遠的影響，同時為積極探索解決農業灌溉發展問題，建立農田水利良性運行機制積累了豐富的經驗。