關于漳河上游流域水利改革創新的思考

于琪洋

（海河水利委員會漳河上游管理局，河北邯鄲 056006）

2014年3月22日是第22屆“世界水日”，3月22—28日是第27屆“中國水周”。聯合國確定2014年“世界水日”的宣傳主題是“水與能源”。我國紀念“世界水日”和開展“中國水周”活動的宣傳主題是“加強河湖管理，建設水生態文明”。生態文明建設是中國特色社會主義建設總體布局的重要內容，水資源是生態環境的主要控制性因素，水生態文明是生態文明的核心組成部分，加快推進水生態文明建設是建設美麗中國的重要基礎和支撐。黨的十八屆三中全會對我國在新的歷史起點上全面深化改革作出戰略部署，陳雷部長在水利部學習三中全會中心組擴大學習班上明確提出了全面深化水利改革的思路和要求、重點和任務。學習、貫徹黨的十八屆三中全會精神，落實水利部和海委黨組的安排部署，需要漳河上游管理局（以下簡稱漳河上游局）結合漳河上游流域實際，進一步理清漳河上游流域水利改革發展思路、明確主攻方向、找準薄弱環節，以推動漳河上游流域水利事業發展。

1 漳河上游流域水利改革發展面臨的形勢和任務

目前，由于自然條件限制和經濟社會發展不平衡等原因，漳河上游流域水利科學發展和長遠發展還面臨著許多困難和問題。

1.1 水資源短缺形勢嚴峻

漳河上游流域屬于嚴重缺水的地區，流域人均水資源占有量僅為383 m3，遠低于全國平均水平。同時，流域內用水結構不盡合理，農業用水量比重占54.7%，部分灌區由于灌溉方式落后、配套設施不全、管理不善等原因，存在灌溉期長、用水浪費等問題；流域內主導產業以鋼鐵、煤化工、煤電等為主，耗水量大。隨著流域內經濟社會發展水平不斷提高，對水資源將有更高的需求，水資源短缺問題將更加突出。

1.2 水生態環境相當脆弱

漳河上游局直管范圍內4大灌區的總引水能力已超過河道內基流10多倍，水資源的開發利用程度很高，水資源承載能力接近極限；同時，密集分布的小水電站在水能資源充分利用的同時，使河流生態環境用水受到極大影響，形成了電站引水渠道有水、河道無水的狀況，河流自凈能力和抗污能力減弱。此外，濁漳河上游山西省境內煤化工企業密布，稍有放松和不慎，極易造成河流污染。這些都對河流生態環境和河流健康造成影響。2012年12月31日發生的濁漳河突發性水污染事件，對漳河上游流域水環境保護敲響了警鐘。

1.3 水資源無序開發問題嚴重，水事矛盾突出

由于資源的稀缺，大家對引用水量、土地利用、水能資源開發、涉河旅游項目建設等非常重視又十分敏感。目前，漳河上游水資源權屬不明晰，無序引水、競爭性搶水的局面還相當突出；特別在灌溉季節，漳河上游來水相對更少，不能同時滿足漳河兩岸沿河村莊、灌區灌溉等需求，極易發生省際水事糾紛。加上晉冀豫3省歷史積怨深重、互信度低，水事糾紛多發易發，每年都有幾起甚至十幾起水事糾紛發生，漳河上游水事秩序處于脆弱平衡狀態。2013年5月1日—6月17日，涉縣白芟村組織30余名村民圍堵白芟二道渠分水工程40余d，阻擋閘門正常調度，阻止下游鄰省灌區引水，引發了冀豫省際水事糾紛；同年12月，發生了河南省木家莊水電站與河北省大躍峰灌區因淤積而引發的水事糾紛；同年8月17日漳西渠首被堵、11月12日涉縣漳北渠被堵引發晉冀水事糾紛，水事矛盾高發、多發態勢依然嚴峻。

1.4 流域管理機制不夠完善

漳河上游水事秩序脆弱，地區間利益糾葛錯綜復雜，牽一發而動全身，水行政執法、水權制度改革、水價調整等工作開展的阻力重重。漳河上游流域管理工作長期以行政手段為主，管理機制和手段不夠完善。水事糾紛處置方式以行政協調為主，依法治水機制還沒有完全落到實處。水價長期偏低，沒有起到杠桿作用，加上水費由地方政府承擔，用水戶節約用水意識薄弱，水資源浪費問題嚴重。流域和區域之間水權、事權劃分不明晰，統一調度、統一管理的機制沒有完全建立。

1.5 流域管理基礎依然薄弱

近年來，漳河上游局在流域管理基礎工作方面下了很大功夫，取得了顯著成績。但是，隨著流域水利改革發展的深入推進，從滿足流域水利發展需求來說，流域管理基礎工作的廣度和深度尚顯不夠。從管理范圍來說，局限于108 km直管河道這條“線”上，對漳河上游1.8萬km2流域這個“面”的輻射不夠。從履行職責來說，以調處水事糾紛為主，沒能充分發揮流域管理的綜合管理和協調職能，在統籌兼顧涉水與涉河的各項事務、各方利益，統籌兼顧流域與區域、流域內與流域外水利發展需求，協調好上下游、左右岸關系等方面做得不夠。從管理基礎來說，目前，全流域水資源的統一管理、統一調度、統一配置機制尚未建立，濁漳河、清漳河水量分配方案尚未批復，無法實施全流域水量統一管理和調度；漳河上游局直管河段內缺乏控制性水源工程，只能對侯壁來水進行分配，統一管理基礎薄弱；流域水資源監控能力相對較弱。

這些困難和問題，有些是歷史問題，有些是客觀實際，還有一些是管理能力不足和管理機制的不完善，需要采取有效措施，通過大膽改革和創新，逐步加以解決。

2 漳河上游流域水利改革創新需要堅持的理念與方向

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）作為我國推進和深化改革的綱領性文件，明確了到2020年我國全面深化改革目標、任務、時間表和路線圖，明確提出要建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，并將水資源管理、水環境保護、水生態修復、水價改革、水權交易等納入生態文明制度建設重要內容，作出了重要部署，提出了明確要求，為全面深化水利改革、做好水利工作指明了方向。

陳雷部長在水利部學習三中全會中心組擴大學習班上，要求全面深化水利各領域各環節改革創新，堅決破除制約水利發展的體制機制弊端，著力構建有利于水利科學發展、和諧發展、又好又快發展的體制機制；要求全面深化水利改革要堅持市場機制與政府作用相補充，堅持中央事權與地方事權相銜接，堅持統籌謀劃與因地制宜相結合，堅持整體推進與重點突破相協同。同時，明確了在水行政管理體制改革、水資源管理體制改革等9個方面的改革重點和任務。黨中央和部黨組的一系列重要論述和具體部署，為漳河上游流域水利改革創新明確了要求，指明了方向。

2.1 推進漳河上游流域水利改革創新，需要我們必須以解決問題為導向，推進“和諧流域、美麗漳河”目標的實現

黨的十八屆三中全會上，習近平總書記明確要求：“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題。可以說，改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化。”對于國家層面的改革主要針對解決我國經濟社會面臨的一系列復雜問題而進行的。對于漳河上游流域來說，要針對流域內存在的用水關系緊張、水生態環境脆弱等一系列突出問題，以解決問題為導向，有針對性地進行改革，創新工作方法、完善工作機制，推進“和諧流域、美麗漳河”建設，把漳河上游流域建成“天藍、地綠、水清、人和、業興”的和諧、美麗區域。

2.2 推進漳河上游流域水利改革創新，需要我們站在國家、流域的高度，抓好頂層設計，按照系統思維的理念，從長遠、從流域全局謀劃好水利改革與發展

黨的十八屆三中全會提出，改革要全面深化、統籌謀劃、協同推進。習近平總書記明確提出“全面深化改革要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關聯性、系統性、可行性研究”，提出“不謀全局者不足謀一域”。對于漳河上游流域這樣關系復雜、矛盾突出的區域而言，往往是動一發而及全身，更需要統籌謀劃，做好整體設計。要站在全局和戰略的高度，正確把握中央各項要求，認真貫徹水利部的決策部署，進一步轉變觀念、創新理念，以流域為單元，站在流域的角度系統地謀劃流域水問題的解決，系統謀劃流域水利改革發展，扎實推進漳河流域水利事業和漳河上游局科學發展、長遠發展。

2.3 推進漳河上游流域水利改革創新，需要我們考慮充分利用、發揮市場機制、作用，更多地利用市場、經濟手段來促進流域內水問題的解決

黨的十八屆三中全會要求，“堅持和完善基本經濟制度、完善市場體系”，使市場在資源配置中起決定性作用和發揮政府作用相結合。這表明了我國改革將繼續朝著市場化方向深化，市場與政府之間平衡經濟的方式將會作出調整，市場在資源配置中起決定性作用。針對漳河上游流域缺水搶水的現狀，必須充分發揮市場優化資源配置、提高資源使用效率的功能和作用，著眼于流域水權水市場建設，使流域水資源配置實現從“用大鍋水”轉變為“分鍋用水”，使流域水資源利用從“爭水澆地”轉變為“量水種地”，使流域經濟社會發展從“無償搶水”轉變為“花錢節水”，通過自然資源資產產權制度改革，促進水問題的解決。

2.4 推進漳河上游流域水利改革創新，需要我們堅持依法行政的理念，用法治的手段來規范流域水事活動和秩序

黨的十八屆三中全會要求，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。依法治水是水利工作的重要內容和基本要求，2011年召開的中央水利工作會議特別強調：要盡快構建適應我國國情和水情的法規體系，建立權責明確、行為規范、監督有效的水行政執法體系，完善水事糾紛預防和調處機制，提高水利工作科學化、法制化水平。近年來，隨著水資源條件深刻變化、涉水利益格局深刻調整，漳河上游流域水利社會管理的難度和挑戰在不斷加大，特別是上下游水事活動中的利益沖突明顯加劇。與此不相稱的是，漳河上游流域水利法治工作仍然面臨不少突出問題和薄弱環節，特別是流域綜合管理領域還存在立法空白，水政執法急需加強，執法方式亟待改進，水法普及宣傳還不夠廣泛深入，依法治水依舊任重而道遠。

2.5 推進漳河上游流域水利改革創新，需要我們切實推進水生態文明建設，維護河流健康生命

黨的十八大報告將生態文明建設放在“五位一體”的高度進行了安排部署，黨的十八屆三中全會對加快生態文明制度建設提出了要實行最嚴格的資源保護制度、劃定生態保護紅線、對重點生態功能區進行生態補償等一系列要求。水利部對推進水生態文明建設進行了安排部署和重點推進。長期以來，漳河上游流域經濟社會發展付出的水資源、水環境代價過大，導致了水生態退化、水污染隱患大等問題。加快推進流域水生態文明建設，從源頭上扭轉水生態環境惡化趨勢，是在更深層次、更廣范圍、更高水平上推動流域民生水利新發展的重要任務，也是作為“河流健康代言人”的流域機構的重要職責。

3 推動漳河上游流域水利改革創新的總體思路和主要措施

總體思路是，深入學習領會黨的十八屆三中全會精神實質，嚴格落實水利部、海委黨組的安排部署，緊密結合漳河上游流域水利改革發展實際和漳河上游局實際，以科學發展觀為指導，緊緊圍繞建設“和諧流域、美麗漳河”總目標，以保持水事秩序穩定為重點，以水資源管理為核心，以體制機制創新為突破口，積極推動各項改革，著力破除制約漳河上游流域民生水利發展的體制機制弊端，努力構建漳河上游流域水利科學發展、和諧發展、又好又快發展的良好局面。其主要措施包括：

3.1 推動水權制度改革

《決定》明確提出，要對水流等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監督有效的自然資源資產產權制度。針對漳河上游流域水資源權屬不明晰的問題，要積極推動《濁漳河水量分配方案》和《清漳河水資源配置方案》盡快批復實施，明晰山西、河北、河南3省對漳河水資源開發利用的權屬，并編制相應的實施細則，督促、配合流域內各市、縣確定在不同保證率下取用漳河水的總量指標。在漳河上游流域開展水權交易試點，積極探索開展不同地區、不同用戶之間的水權交易，積極培育水市場，促進水資源的優化配置。

3.2 推動水事糾紛處置方式的轉變

針對漳河上游流域水事矛盾和水事糾紛高發、多發態勢，要進一步強化依法行政，堅持預防與調處相結合方針，扎實做好水法宣傳，形成依法用水、依法管水、依法治水的良好氛圍；要堅持河道巡查制度，注重預防為主、防查并重，堅決查處和制止無序開發水資源、河道采砂、涉河旅游項目開發等違法行為；要堅持加強水政監察能力建設，規范水政監察工作考核和水政基礎設施建設管理，強化對基層隊伍水行政執法工作的指導和監督，落實執法責任制，推動建立與地方政府及其公安、水利等部門的聯合執法工作機制。

3.3 推動水資源配置與調度方式的變革

針對漳河上游無序引水、競爭性搶水的突出問題，要在繼續完善濁漳河輪灌方案的基礎上，加強水資源的實時調度和管理，每年組織核定漳河上游地方用水需求計劃，根據分水方案、年度來水預測及用水需求，編制并實施流域年度水量調度方案和水量調度應急預案，對各灌區、各地引用水進行實時調度，提高水資源科學化管理水平。

3.4 推動流域水資源保護工作的創新

要以維護漳河上游流域良好的水生態環境為重點，從以往重視水量的分配與調度向水量水質水生態并重轉變，進一步探索和推動流域水功能區監督管理制度和水質達標體系建設，建立漳河上游突發性水污染事件應急機制，開展水功能區水質達標建設示范，開展流域水環境補償機制研究和清漳河健康評估，全力保障流域人民群眾的飲用水安全和水生態環境改善，全面推進流域水生態環境保護。

3.5 推進河流管理創新

以維護漳河資源功能和生態功能為核心，加快完成直管河道和工程的確權劃界，劃定管理和保護范圍，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的河流管理保護制度，夯實水利發展基礎。推動有關部門出臺水域岸線保護利用規劃、河道采砂規劃等，推進建立健全涉河建設項目、河道采砂、水域岸線等保護管理制度、水域岸線占用補償制度和責任追究制度。強化河流能力建設和管理，嚴格執法檢查，維護漳河健康生命。

3.6 推進水利工程建設與運行管理的改革

進一步完善河道治理和工程建設規劃，創新水利工程建管模式，建立水利建設質量可追溯制度、質量隱患排查和預防控制體系。完善水利工程建設廉政風險防控機制和重點工程項目紀檢監察派駐制，確保“四個安全”。以保障工程長期安全有效運行為核心，進一步管好用好公益性人員基本支出和工程維修養護2項經費，提高資金使用效益。深入推行水利工程管理考核制度，全面提升水利工程管理現代化水平，保障工程運行安全和充分發揮效益。

3.7 推進漳河上游管理體制改革

要積極探索建立現代流域管理體制，在漳河上游局與3省3市5縣水行政主管部門和4大灌區不同層次的水事糾紛協調工作機制和流域防汛抗旱聯系機制平臺的基礎上，進一步完善漳河管理委員會管理平臺，構建流域機構與地方政府、水行政主管部門、用水戶等廣泛參與的協調、配合、合作和民主協商機制，進一步明確流域管理機構和晉冀豫3省的職責、事權，明確流域管理和區域管理之間、流域機構上下級之間的權責劃分和調度運行機制，推動漳河現代流域管理制度改革。

3.8 推進漳河引水工程水價綜合改革

黨的十八屆三中全會明確提出要加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益；推進水等領域價格改革，放開競爭性環節價格。目前，漳河上游引水工程供水價格仍在執行1999年原國家計委批準的標準農業水價0.4分/m3，水價極低造成嚴重的競爭性開發和用水浪費，引發了爭水問題。要積極做好前期工作，推動漳河上游引水工程水價改革，充分發揮水價的杠桿作用，促進漳河上游流域用水效率的提高。