天津市農村供水工程運行管理研究

汪紹盛

（1.同濟大學，上海 201804；2.天津市水務局，天津 300074）

解決農村飲水安全是黨中央、國務院高度重視和廣大農民群眾迫切需要的一項民生水利工程，是貫徹落實科學發展觀在農村水務工作中的具體體現。自2006年，天津市啟動了農村飲水安全及管網入戶改造工程（以下簡稱農村供水工程），以確保農村居民喝上放心水。該工程2006—2013年連續數年被列入市政府20項民心工程，累計完成投資17.63億元，解決了346.47萬農村居民飲水不安全問題。工程的實施，雖然取得了顯著成效，但也必須清醒地認識到其建后運行管理中還存在著一些弊端。如何進一步做好工程建后運行管理工作，是目前亟待研究的問題。

1 農村供水工程建設及運行管理模式

1.1 建設模式

隨著天津市農村人畜飲水解困任務的全面完成，農村飲水水源保證率問題已基本解決，但還存在著飲用高氟水、苦咸水等不達標水問題；一些地區農村供水管網未入戶，用水不便；部分已建供水管網老化失修嚴重，出現了跑冒滴漏、供水壓力不足、管網末端水量不足等問題。為徹底解決上述問題，天津市于2006年啟動農村供水工程建設。其建設模式主要分為以下4種：一是在飲用水氟含量超標、苦咸地區，采用反滲透膜等技術，建設除氟（降鹽）供水站，對居民飲用水進行除氟（降鹽）處理，使居民飲用水和其他生活用水實現分質供水，向居民提供符合飲用水標準的桶裝水，并對已有管網的地區實施管網改造，確保管網入戶；二是在水文地質條件允許地區打低氟井，同時實施管網新建或改造，達到飲用水安全標準；三是在城市供水企業自來水管網能夠輻射到的地區，實施管網改造，實現城鄉供水一體化，達到飲用水安全標準；四是在山區通過建設高位水池，鋪設輸水管道，建設單戶及聯戶水窖，實現飲水入戶。

1.2 運行管理模式

由于天津市農村供水的建設模式和建設規模差別各異，因此其工程建后運行管理模式也比較靈活多樣，主要有以下4種。

（1）水利部門直管。本著經濟、合理、適用、高效的原則，天津市在村莊相對集中、人口相對稠密的地區建設跨鄉、鎮、村的大型集中除氟降鹽供水站和集中供水廠，簡稱為“雙集中”供水工程。其建后運行管理為水利部門直管，具體又可分為2種模式：一是本地區水行政主管部門組建供水管理總站，負責目前各個水廠的日常管理工作，下設單項供水管理站，實行企業化經營與管理，自收自支、自負盈虧；二是由工程所在地鄉、鎮水利站全面參與工程建設，并負責工程的建后運行管理工作。上述工程建后由水利部門直管的2種運行管理模式主要分布在武清、靜海2區縣的“雙集中”供水工程。

（2）村集體管理。對于分布在薊縣、寶坻等區縣的建設規模小、建設地點分散的單村供水工程，在工程竣工驗收后，由區縣水務部門與各行政村簽訂工程移交協議，村委會確定村干部或專人進行工程建后運行管理，并接受水務部門的業務指導。該管理模式下，水費收取、管理人員工資、工程維修養護等事前均沒有明確的規定。

（3）城市自來水公司管理。從城市自來水廠供水管網向農村管網延伸的工程均統一納入城市自來水公司管理，涉及西青、北辰、大港等區縣。該管理模式下，農村用水與城市居民實行同網、同質、同價，由城市自來水公司逐戶按表收取水費并負責管網維修養護。這種管理模式比較正規，水質、水量、水壓、水費收繳、水源保護、維修改造等問題都有保障。

（4）農戶自管。對于薊縣山區的農村供水工程，其高位水池在建成后，其產權移交給村集體，由村集體對其進行維護，對農戶小水窖實行定時供水。小水窖工程由農戶自建、自有、自管、自用，政府給予一定的資金補貼，水利部門負責技術指導，其建后運行維護由農戶自行負責。

2 農村供水工程運行管理中存在的主要問題

綜合分析工程建后各種運行管理模式得出，農戶自管模式管理對象責任明確，產權清晰，自主運行易于維護，但需要接受當地水行政主管部門的指導和監督；城市自來水公司管理模式基本上沒有大的問題，能夠做到工程可持續運行，但要深入研究水價問題。因此，這里重點研究水利部門直管的大型集中供水工程和村集體負責的單村供水工程建后運行管理問題及解決措施。

2.1 絕大多數工程管理責任落實不到位，管理制度不健全

農村供水工程服務的主要對象是廣大農民，在定性上應該是“公益性”或“準公益性”[1]，國家在工程建設資金投入方面也基本體現了這點，但在工程運行管理等方面卻沒有按照“公益性”或“準公益性”基礎設施對待，對工程管理責任主體一直缺乏明確的定性，影響了管理責任的落實。此外，天津市暫未出臺相應的農村供水工程管理辦法，在涉及工程建設的區縣中僅靜海縣出臺了農村供水工程管理辦法。政策法規制定的不及時，一定程度上導致了相當一部分農村供水管理單位制度的不健全，工程運行維護、日常管理和水費收取等無制度保障，一些單村供水工程甚至根本沒有相關的管理制度，大型供水站或水廠即使建立了相關管理制度但由于缺乏政策支撐也難以落實到位。

2.2 水價形成機制不完善

農村供水工程供水價格主要由供水生產成本、運營費用和利潤構成，暫未考慮稅金問題。由于其服務對象的特殊性，若水價定得偏高，農村居民不易接受，造成收費困難，也會給農民用水積極性造成影響，使實際供水量遠小于設計標準，供水工程難以正常發揮效益；若水價定得偏低，直接后果就是水費收入難以支付供水成本，在沒有財政運營補助資金的前提下工程無法持續運行。目前，天津市農村供水工程因管理模式及地區經濟發展水平不同，水價差別很大；同時，相當一部分單村供水工程沒有實行計量收費，甚至不收取水費。

2.3 水質檢測和監測工作不到位

農村供水工程重點之一就是解決水質問題。天津市已建供水工程，雖配有消毒設施，但水質檢驗設備、人員和檢驗頻次還達不到標準，導致其供水水質方面存在隱患。究其原因，一是思想認識不足，天津市以地下水為農村供水水源，一些地區地下水水質相對較好，部分管理部門認為再花大量經費對水質進行檢測和監測沒有必要；二是水廠水樣自檢或送檢比較麻煩，且費用較高，以致水廠進行水樣檢驗和檢測的積極性不高；三是監管缺位，政府對農村供水工程水質監測經費不足，主管部門沒有足夠的積極性和能力對農村供水廠水質進行檢測。

3 幾點建議

要確保農村供水工程長期、穩定地發揮效益，各級政府和水行政主管部門及供水運營主體應明確職責、各司其職，其建后運行管理工作通常要達到運行管理制度化、管理隊伍專業化、供水服務人性化、水費收取公開化、供水水質無害化、監督機制完善化、績效評價長效化的水平。因此，從以下幾方面提出建議加以改善。

3.1 推進管理體制改革

由國家補助投資興建的跨鄉（鎮、街）或跨村的集中供水工程，其產權歸區縣水務局或水利站所有，所建工程由農村自來水管理站或鄉鎮水利站負責管理；由國家補助投資興建的單村集中供水工程，其產權歸村集體所有，所建工程由村委會負責管理；由國家補助投資個人修建的小水窖、水池等小型供水工程實行戶有戶管。因此，已建農村供水工程在工程產權和管理主體方面問題不大，但全市農村供水工程不同程度地存在管理機構不健全、管理機制不靈活、管理制度不完善的問題。國家對農村供水工程投入的資金僅要求微利或保持收支平衡即可，重在發揮其社會價值。因此，對農村供水工程而言，在保證國有資產不流失的前提下建議可通過承包、租賃、轉讓、委托、股份制改革等具體形式，將國家投入形成的資產轉讓給企業或者個人經營，但要明確經營者可享有占有權、使用權和收益權，不具有處分權，不得擅自將工程出讓、拍賣、贈與、繼承以及進行抵押等活動[2]，使其逐步走向市場化運作、企業化管理、獨立經營、單獨核算、自負盈虧，形成以水養水的良性循環運行機制。

3.2 完善水價制定和計收機制

合理的水價是工程良性運行的關鍵。農村供水工程的水價制定既要充分考慮供水單位的成本補償和合理收益，使供水工程能夠正常運行，又要充分考慮到用水戶的支付意愿和承受能力，同時還要發揮價格杠桿對節水的促進作用，合理確定水價，并報物價部門審批。在水費計收中，應加大對農民用水戶的宣傳力度，使其轉變思想觀念，提高安全用水、水是商品、節約用水等意識。對于天津市已建的大型集中供水工程，要進行成本和價格核算，報區縣物價管理部門核準，并召開用水戶參加的水價聽證會；單村供水工程可以按照成本加微利的原則來核定和收取。對于經濟困難的群眾可適當減免，差額部分應由地方財政予以補貼，并要逐步推行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。

3.3 健全水質檢測、監測體系

各區縣政府應積極協調水務、衛生等部門建立健全農村供水工程水質檢測、監測服務體系，逐步建立部門間工作協調機制，落實水質監測和檢測工作方面的人員、任務和責任。供水單位要認真貫徹落實水利部建立縣級水質監測中心建設任務，切實加強對水源水、出廠水和管網末梢水的水質檢測和監測以及對取水、制水、供水等各環節水質檢測加大監督管理力度，同時做好衛生部門對農村供水工程水質進行定期抽查的協調工作。

3.4 建立完善的供水服務保障體系和監督機制

借鑒以往農村水利工程建后運行的成功經驗，建議農村供水工程要組建由區縣、鄉鎮兩級供水單位自愿參加的供水服務協會，逐級向供水單位和用水戶提供技術服務，提高用水者對工程管理的知情權、參與權和監督權。建立健全農村供水安全應急機制，市、區縣兩級分別編制相應的《農村供水安全應急預案》，以應對和高效處置農村供水安全突發性事件，最大限度地減少損失，保障農村居民飲水安全。同時，要清楚地認識到要想確保工程建后良性持久運行，農村供水工程必須建立政府監管、水廠自律、協會協調、群眾監督相結合的運行監管機制。政府要加強水價監管，建立規范的水價調整機制，對隨意漲價的行為要嚴肅查處；加強服務監管，督促水廠提供優質服務。水廠要加大水源保護、水質檢測力度，建立以聘用制為基礎的用人制度和合理的分配機制等內部管理制度。

3.5 建立政策性經營虧損補償機制

農村供水主體工程的維修、維護資金，原則上應來源于水費中的維修費。但在目前農村供水事業發展的初級階段，許多供水工程的水量遠遠達不到設計水平，水價也低于供水成本，無法做到收支平衡。因此，各級政府財政主管部門、價格主管部門和水行政主管部門應對農村集中供水工程進行長期跟蹤監測和統計分析，分類核算工程供水成本，并結合當地經濟發展水平和農村居民水價承受能力，測算工程供水水費收入，將不足供水成本的部分作為公益性或準公益性工程成本損耗和政策性經營虧損列入各級政府的公共財政支出項目，逐步建立起常規化的財政補助資金渠道。

3.6 推行建后運行績效評價機制

開展農村供水工程建后運行績效評價，是促進各級政府和水行政主管部門加大對工程建后運行監管的重要手段，亦可促使農村供水企業不斷提高工程運行服務質量。因此，在研究各種水利工程績效評價的基礎上，建議農村供水工程應在遵守目標性原則、全面性原則、可操作性原則的基礎上，對其組織成效、技術成效、安全成效、經濟成效等方面選擇合理的評價指標開展績效評價[3]。各級政府和水行政主管部門及農村供水企業要高度重視工程建后運行績效評價工作的開展，逐步建立健全績效考核獎懲長效機制，根據農村供水實際情況，逐步分階段推行績效評價。

[1]陳楚珍.淺談湖北農村飲水安全工程的準公益屬性及對策[J].飲水安全，2010，（13）：46-48.

[2]沈濤，曾建軍.安徽省農村飲水安全工程可持續運行管理探討[J].中國農村水利水電，2011，（1）：82-84.

[3]豐景春，戚昌青.農村飲水安全工程運行管理績效考核研究[J].中國農村水利水電，2012，（8）：85-89.