農業現代化語境下政府參與農村公共管理的職能探究

羅文寶

（長江師范學院 政治與公共管理學院，重慶 408000）

一、問題的提出

農業現代化是指傳統農業的現代化改造過程，具有動態性、過程性、區域性、系統性和可持續性等特點。歐美日等發達資本主義國家的現代化經驗告訴我們，農業現代化同工業化、城市化一樣，是一個國家現代化的有機組成部分和主要內容之一，也是一國真正實現經濟“起飛”的必要條件和重要保障；回顧歐美日等發達國家的現代化史，我們不難發現，這些國家的農業現代化都是在市場環境發育相對成熟、市場機制形成比較充分、社會化服務體系比較完善的背景下展開的，政府和其他公共部門只是用政治、經濟和法律手段對農業現代化進行戰略規劃和產業布局、提供農業支持和社會保障、維護市場秩序和解決交易糾紛，其公共管理職能相對單一，屬于典型的市場驅動型農業現代化模式。當前，我國正在奮力推進農業現代化建設的偉大實踐，在一個政治、經濟、社會和制度體系顯著區別于歐美日發達國家的特殊環境中，為最大程度規避政府越位、缺位和錯位現象的發生，有必要弄清楚我國政府在農業現代化進程中應該扮演的角色、履行的職能、干預的范圍、參與管理的方法等問題，即政府在農村公共管理中的職能邊界問題。這正是寫作本文的目的。

二、農業現代化的內涵

西奧多·W·舒爾茨在其經典著作《改造傳統農業》一書中指出，發展中國家經濟增長離不開農業的迅速穩定增長，但技術以及獲得與持有技術的動機保持長期不變的傳統農業缺少迅速穩定增長的動力，其根本出路在于改造傳統農業，實現農業現代化。稍后，日本學者速水佑次郎和美國學者弗農·拉坦進一步發展了舒爾茨的農業現代化經濟理論，他們在《農業發展的國際分析》一書中提出了誘致性技術變遷和誘致性制度變遷理論即誘導創新理論。這一理論極大豐富了農業現代化的內涵。

我國學者對農業現代化內涵的認識主要有過程論、手段與方法論、結構論、可持續論和綜合派等幾種觀點。顧煥章和王培志認為，農業現代化是一個動態的、漸進的和階段性的發展過程；[1](p30-35)李果仁、謝永良和任志祥等認為農業現代化是一個包括自然、社會、經濟、技術、管理、信息等因素在內的規模宏大、結構復雜的系統工程。[2](p249-252)[3](p149-151)柯炳生從國際化視角揭示了農業現代化的特征。[4](p5)黃祖輝從農業現代化的實現手段和方式的角度豐富了農業現代化的內涵。[5](p20-27)徐更生等人強調了現化代農業的“可持續性”。[6](p35-31)黃國楨指出農業現代化包含農業產業現代化、農業環境現代化和農業主體現代化三大內容。[7](p158-163)簡小鷹等人認為，農業現代化歸根到底是人的現代化，因此應處理好人與自然、人與人以及人與其自身的關系。[8](p579-582)康蕓和李曉鳴認為，中國特色的農業現代化是用現代生產方式對中國傳統農業進行全方位改造的過程,是農業生產技術、生產手段、經營管理、產權制度等諸方面發生深刻變革的過程,是在維護生態環境,實行資源配置全球化的情況下,使農村經濟和農民生活水平不斷提高的過程。[9](p9)2007年中央一號文件中明確指出：推進現代農業建設要用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業，提高農業水利化、機械化和信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，提高農業素質、效益和競爭力。

上述幾種觀點從不同的視角給了我們有益的啟示。在此基礎上,我們認為,對農業現代化內涵的理解還應考慮其戰略性和運行機制的復合性。一方面，農業是一個集技術、經濟、政治、社會和國家安全于一體，與整個人類的進化史相并存，并隨社會發展與進步越來越表現為多功能性的戰略性產業，各國政府尤其是大國政府在推動本國農業現代化進程中更應該秉持這一理念；另一方面，農業產業的特殊性和復雜性決定了農業現代化的運行機制有別于其他產業，既要充分發揮市場對資源的基礎性配置作用，又要大力挖掘和用好政府的管理潛能，但二者職能邊界清晰，互不僭越；既用好“無形的手”，又不放棄“有形的手”，但“兩手”分工明確，各司其職，互不換位。

綜合中外學者的不同觀點，我們對“農業現代化”的理解是：一國政府在本國農業產業戰略的指導下，充分利用市場和政府雙重運行機制，實現本國從傳統農業向現代農業轉化的過程和手段；在這個轉換過程中，農業日益用現代工業、現代科學技術和現代經濟管理方法武裝起來，生產力水平不斷提高，直至達到當代世界先進水平；從構成上看，農業現代化又包括農業經濟現代化、農業社會現代化和農業生態現代化三方面內容。

三、我國農業現代化的環境分析及目標定位

（一）我國農業現代化的環境分析。

一是農村市場經濟體制尚未建成，供求機制、競爭機制、激勵機制和保障機制還不完善，無法完全適應改造我國傳統農業的需要。二是政府職能部門管理體制改革滯后，孕育生機與活力的農業大部制遲遲未能成型，不利于農業現代化的推進。三是幾種主流的農村經營模式尚無法較好釋放農業生產力和順應大農業發展需要。家庭分散經營、家庭農場、種田大戶、龍頭企業、公司+基地+農戶以及農業合作社等模式雖不程度促進了農業生產力的發展，但在促進農民增收、抵御農業生產風險、保障農產品的質量與安全、提升國際競爭力、保障農業可持續發展等方面還存在明顯的局限性，尚無法肩負起現代化大農業使命。四是農業人力資源短缺是制約我國農業現代化前進的又一瓶頸。五是農業資源短缺。我國農業資源人均占有量水平低下，耕地、草地、淡水的人均占有量分別相當于世界平均水平的43%、40%和30%；資源使用效率低下，土地產出率、資金產出率、勞動生產率遠落后于發達國家水平。六是農業設施裝備落后，生產的規模化程度低，不適應農業現代化發展的要求。七是農業領域國際競爭日趨激勵，農業即將成為下一個國際角力的主戰場。八是農業生態環境問題日趨嚴重，伴隨經濟高速發展，我國耕地、林地資源急劇減少，水土資源污染和流失嚴重，自然災害不斷，農產品安全問題頻發。

（二）我國農業現代化的基本目標。

一是實現農業生產技術化。現代化農業首先是高科技農業，科學技術是第一生產力，只有不斷創新農業科技，并把先進的農業科技廣泛應用于農業生產的各個環節，才能達到增加產量、提升質量、降低成本、提高效率和保證食用安全的效果。二是實現農業生產機械化。原始農業和傳統農業主要以手工勞動和畜力為主，勞動生產效率低下，運用先進的生產設備代替傳統的手工農業勞動，特別是大型農業機械的發明、使用和普及，可大大提高農業勞動生產效率。三是實現農業生產者人力資本化，即通過激勵機制的頂層設計把單純依靠體力從事農業生產的勞動者改造成為體質、智力、技能和知識水平得到大幅度提高，掌握先進的理念、嫻熟的技能和豐富的管理經驗的現代化勞動者。四是實現農業生產組織的多元化。適合現代化農業的主流經營模式應該是信息化程度和商品化率高，抵御風險和國際競爭能力強，具有可持續性的模式。但任何單一模式是無法囊括我國復雜農業的全部情況的。因此，未來的農業經營組織應是多元復合型的。五是實現農業經濟增長方式的集約化和規模化。傳統農業主要依靠擴大土地、勞動和資本等生產要素的投入數量來推動農業產出的增長，是粗放型農業；但現代化農業應該是內涵式或集約化農業，這種農業主要依靠農業科技的創新與應用、規模化經營等方式，降低單位農產品的成本，提高勞動、土地和資本等要素的產出率，實現農業產出的增長。六是實現農業經濟發展的可持續化。不可持續的農業生產會產生糧食短缺、水土流失、地力衰竭、資源枯竭和環境污染等多種負面影響。現代化農業應該是可持續性農業。這一目標的實現，一是可以保證農產品穩定供給；二是可以不斷優化農業產業結構、不斷增加農業經營者的收入和持續改善農業生產者的生活質量；三是實現了人與自然的長久和諧相處。

四、農業現代化語境下政府參與農村公共管理應遵循的原則

（一）從決策模式來看，應堅持市場化導向原則。

政府干預經濟運行的理論依據在于市場經濟的不完全競爭性、外部性的存在、提供公共品效率低下和不能彰顯社會公正，但也潛伏著尋租、成本高昂、決策失誤和偽公正等巨大風險。我國農業現代化進程中政府也須遵循市場化導向原則，依據市場化程度確定其農村公共事務的范圍，凡市場化程度較高的私人事務應交給農戶、農場或企業去做，由市場主體決斷，政府不得介入；凡涉及國家主權、合法性、普遍福祉以及公眾利益的事務，市場不便調節，政府責無旁貸。

（二）從價值取向來看，堅持以“公平”為核心的規范價值原則。

“公共管理實質上是一種社會發展目標的合理調整和社會利益的權威性分配，這不僅關注結果和效率的經濟意義，更關注過程、結果中的社會公正，責任和倫理、民主價值取向的實現，后者在公共管理的價值分析中應占有基礎地位，并貫穿于政策、制度制訂與執行的全過程”。[10](p26)我國農村公共管理已不再是簡單的管理行為，它應當服務所有的社會成員，它無法脫離政治，無法遠離價值，不能失去規范性的價值基礎，民主、公平和責任等價值取向應當得到農村公共管理者的高度重視。

（三）從參與主體來看，堅持以政府為主體的多元化管理的原則。

奧斯特洛姆指出，每一公民都不由“一個”政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務，大多數公共服務產業都有重要的私人成分。[11](p114)我國農業現代化推進過程中，對制度和機制設計，文、教、科、衛、社會福利、基礎設施等農村公共品供給，農業技術開發與推廣，農業支持與保護等公共事務的管理，執政黨和政府仍然是農村公共管理的核心組織，但已不再是唯一承擔公共管理責任的組織，各類農業（民）自治組織、農業合作社、涉農協會、涉農企業、非政府組織等，都是農村公共事務的潛在管理主體。

（四）從公共管理的客體來看，堅持統籌兼顧、協調發展的原則。

一是統籌經濟、社會與生態的協調發展，防止出現“經濟增長了社會退化了生態惡化了”現象；二是統籌短期利益與長遠目標的協調發展，防止出現只顧當下和眼前利益、忽視長遠和核心利益狀況；三要統籌制度與技術的協調發展，既重視制度、機制的安排與設計，又不忽視農業技術的開發與普及，把生產關系同生產力有機結合起來；四要統籌工業化、城鎮化和農業現代化協調發展，充分利用工業化業已奠定的物質技術基礎和經驗基礎；五要統籌宏觀經濟安全與微觀經濟利益的協調發展。

（五）從管理的方法來看，堅持“從群眾中來到群眾中去”原則。

我國要實現農業現代化這個偉大藍圖和宏偉目標，必須要掌握科學的方法，只有工作方法對了，我們的現代化事業才會順利，反之，要是方法不對，往往會造成事與愿違、與現代化建設背道而馳的局面。農村廣大基層群眾是農村公共管理的基礎和核心，執政黨和政府的農村公共管理的路線、方針和政策是否切實可行，關鍵取決于黨和政府的管理者能否真正貼近并扎根于農村的廣大農民群眾，是否真正了解農業經濟運行的客觀規律。政府管理者必須從群眾的角度出發，從人民的利益著手，與基層人民群眾建立起深厚的感情，才能取信于民，才能有信心帶領基層民眾實現農業現代化。

五、政府參與農村公共管理的著力點和方向

（一）進一步深化農業經營體制改革，掃清農業現代化實踐的制度障礙。

首先得制定一個既兼顧效率和公正又兼顧當前增長和長遠穩定，既兼顧市場機制與政府調控又兼容農業鄉土特色與國際競爭優勢的關乎全局的、綱領性的農業發展戰略；其次是對全國農業生態資源進行一次徹底的勘測和普查，并以此為基礎，在農業發展戰略的指導下，借鑒發達國家現代化農業的經驗，制定既符合我國國情又能增強國際競爭力的農業產業規劃和區域規劃；三是對以土地產權為核心的產權制度進行改革，建立起符合規模化和產業化經營要求的產權制度、產權交易制度和政府脫離農業生產要素市場的退出機制,建立全國統一的要素市場和農產品市場；四是對家庭分散化經營、家庭小農場、龍頭企業、公司+基地+農戶、農業合作社等當前主流農業經營模式進行改造，培育和創新新興農業微觀主體；五是從財稅和金融的角度設計適合有利于農業人力資源管理與開發、有利于農業科技開發與普及、有利于農業融資平臺的建立與運行、有利于農業行業準入、有利于農業社會服務體系建立、有利于農村公共品投入的長效激勵機制和保障機制。

（二）加大農業科研投入力度，創新農業科研開發與推廣機制。

“現實財富的創造較少地取決于勞動時間和已消耗的勞動量,相反地卻取決于一般的科學水平和技術進步,或者說取決于科學在生產上的應用”。[12](p217)農業科技的開發與推廣，把最新的科學技術知識和裝備用來武裝農業生產者，增加農業生產，提高勞動生產率，使農業以最少的勞動力或其他生產要素的投入生產出盡可能多的農產品。目前我國農技開發與推廣水平都相當低下，研究和推廣經費不足，我國農業科研投資占GDP比重僅約0.4%左右，相當于世界平均水平的1/3；研究領域過于狹窄，推廣方式固守陳規，研究環節注重產前、產中而忽視農產品深加工、保鮮、貯運等；研究機制落后。這急需要政府加大各項科研生產要素的投入力度，特別是要加大開發和推廣環節中的投資比重，力求推廣為科研服務，科技成果為生產服務；進一步完善和創新現有農業科研體制，在項目申報環節中推行招標制，申報環節上可適度降低“職稱門檻”，完善人才激勵與約束機制，健全人力資源開發與利用機制等等。

（三）集中精力發展農業基礎設施，加大對農業公共品的供給力度。

一般來說，農村大多數基礎設施屬于準公共品或純公共品，具有非競爭性或非排他性，邊際成本等于或接近于零，對私人企業來說，投資大，收效慢，缺少供給動力，市場一般不愿意提供，需要政府投資經營。在提供農業公共基礎設施的方式上，政府可以單獨供給，也可采用官民共建方式。自新中國成立以來，農業和農村公共設施雖然有較大發展，但同全面實現現代化的要求還相距甚遠，尤其是在西部落后地區，農業裝備遠遠不能滿足農業現代化建設的需要。

（四）完善農村金融體系，破解農戶及農業中小企業融資難困境。

我國農戶和農業中小企業融資面臨著渠道窄、成本高、授信差和信息不暢等諸多困境。根據世界銀行統計，我國中小企業的流動資金來自銀行貸款的只占12%，雇員少于20人的小企業的流動資金來自銀行貸款的僅2.3%，而農業中小企業從銀行獲得的資金則更少。因此，政府首先要轉變觀念，充分認識到保障農業融資的必要性和重要性；二是政府需對以土地為核心的主要生產要素進行產權改革，盤活積淀在農村中龐大的“僵尸”資本，正如赫爾南多·德·索托說的那樣：“第三世界國家和前共產主義國家的居民——占全球人口的五分之四——確實不是一無所有，但他們缺少表述所有權和創造資本的過程；”[13](p14)三是構建多功能農村金融體系；四是建立農村金融體系風險控制功能，推行信貸與保險捆綁發展模式；五是進一步培育壯大資本市場，政府通過政策引導農業企業增加股權融資和權益融資的比例；六是加大政府對農業的財政補貼力度。

（五）加大農業生態環境保護力度和農產品質量安全監管力度，促進農業可持續發展。

農業生態環境保護既是我國實現農業現代化的重要內容，也是當前我國環境保護的薄弱環節。要求政府：一要提高認識，依法加強對環境保護工作的領導和監督管理，推進社會和諧和包容性發展；二是在政府主導下，大力發展節水農業與生態農業，加快綠色發展和農業產業轉型，走生態可持續農業發展之路；三是完善農業環境保護法規和規章，嚴格執行農村環境污染防治法律制度；四是以防治土壤污染為重點，大力推進土壤污染防治工作，加強農村環境保護；五是加強同國際社會在生態環境保護和農產品質量安全方面的協調與合作；六是建立一支作風過硬、執行力強的環境保護隊伍；七是積極開展宣傳和培訓工作，普及以生態為導向的價值取向，提高公眾保護和改善農村環境的認識水平和能力。

農產品質量安全是指農產品質量符合保障人體的健康、安全的要求，它直接關系到人們身體健康和國民經濟的可持續發展。需要政府：一是對現行農產品質量安全監管機制進行改革，實行單一部門負責制，杜絕當前“有利大家管無利無人管”現象；二是增加投入，逐步建立農產品可追溯制度；三是加快立法進程，加大違法懲處力度，提高農產品質量安全水平；四是加大農產品標準制修訂和標準研究力度。

（六）加大對農業和農村發展的扶持力度，完善農業農村支持與保護體系。

同工業和服務業相比，農業具有正外部性、不穩定性和弱質性等典型特征，這種特殊性正是政府出臺農業支持與保護政策的依據。在市場經濟和國際化的條件下，一國政府為增強本國農業的綜合競爭實力，確保本國農業的基礎地位，往往會采取一系列國內支持和外貿保護的政策措施，以防止本國農業遭受國內其他產業和國際市場的雙重沖擊。自2002年以來，我國政府陸續出臺并實施的強農惠農富農政策和措施主要包括：一是收入支持政策，包括糧食直接補貼、良種補貼、農機購置補貼、農業生產資料增支綜合直補和產糧大縣獎勵資金；二是農業稅、屠宰稅和特產稅等稅收減免；三是逐年提高小麥、稻谷最低收購價，實施臨時收儲制度；四是增加“三農”投資；五是利用國際規則開展農產品國際貿易救濟，完善了農產品進出口調控制度。政策措施已取得明顯成效，但也存在不足之處：一是補貼總量偏小、標準偏低；二是農業發展面對的國際競爭壓力全面加大；三是資金分散，適時性差，效率較低；四是尚未形成一套系統的農業支持保護政策體系。今后，政府的著力點在于：繼續加大農業支持補貼力度；二是依據WTO規則和國際慣例優化補貼結構；三是建立健全農業支持與保護的法律和財政預算體系；四是按單一制原則重新設計實施農業支持保護政策的組織機構，提高資金的使用效率。

（七）大力發展農村公共事業，努力推動社會主義新農村建設。

社會主義新農村建設是實現我國現代化的一項重任，扎實推進農村公共事業發展對于建設社會主義新農村具有重要意義。近年來，我國大部分農村地區都把加快農村公共事業發展作為促進經濟社會協調發展的著力點，其農村社會事業已獲得長足進展。但受某些體制、觀念或認識方面的深層原因的制約，我國廣大農村地區尤其是西部農村社會事業發展依然滯后。一是農村公共事業基礎薄弱，農村水利設施嚴重老化，鄉村道路發展緩慢，農村教育發展債務纏身，文化廣播設施匱乏；二是農村社會事業投入嚴重不足，鄉鎮財力匱乏，鎮村債務繁重，融資渠道狹窄，“一事一議”落實難度大，農村中介組織根本無力支撐。這就要求：首先，政府要強化自身對農村社會事業的主導作用，不斷提高其社會管理和公共服務的能力，堅持用“從群眾中來到群眾中去”工作方法，科學規劃，勤力指導，努力促進新農村社會事業有序建設和科學發展；其次，加強農村社會事業發展的制度建設，加大農村社會事業發展政策的執行力度；第三，深化公共財政體制改革，加大農村社會事業資金投入及其整合力度，建立與新農村社會事業發展相適應的公共財政資金穩定增長的長效保障機制；第四，強化農村社會事業管理人員和業務人員培訓，提高農村社會事業的質量。第五，鼓勵全社會群策群力、和衷共濟投身農村公共事業建設，創新以工促農、以城帶鄉的長效激勵機制；第六，建立農村社會事業評價目標和考核體系。

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