非政府組織參與長江中游城市群建設(shè)的若干思考

龔勝生，儲 環(huán)，張 濤，梅 琳

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

非政府組織主要是指“處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間”，它是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統(tǒng)的重要組成部分。非政府組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性的特點(diǎn)。[1]當(dāng)前，湖北、湖南、江西、安徽四省正聯(lián)手打造以武漢、長沙、南昌、合肥為核心的長江中游城市群，城市群建設(shè)需要政府力量與社會力量的共同努力與合作，非政府組織可以而且應(yīng)當(dāng)在長江中游城市群建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

國內(nèi)關(guān)于非政府組織的研究集中在政治學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，地理學(xué)者很少有將其與城市建設(shè)或區(qū)域合作方面結(jié)合起來研究的，特別是有針對性的關(guān)于非政府組織參與城市群建設(shè)的研究更少。本文旨在探討長江中游各省非政府組織的現(xiàn)狀及其在長江中游城市群建設(shè)中的作用，進(jìn)而提出其參與長江中游城市群建設(shè)的對策建議。

一、長江中游城市群非政府組織的發(fā)展合作現(xiàn)狀

1.長江中游各省城市群非政府組織發(fā)展概況。

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活和文化觀念的巨大變化,以及經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變，為中部地區(qū)非政府組織的發(fā)展提供了較為廣闊的空間。

（1）湖北省非政府組織的發(fā)展情況。截至2012年底，湖北省社會組織已超過2.3萬家，2013年初，還成立了“湖北省社會組織總會”。[2]這些社會組織涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)文明各個領(lǐng)域，在激發(fā)社會活力，促進(jìn)社會公平，倡導(dǎo)互助友愛，反映公眾訴求，推進(jìn)公益事業(yè)等方面都發(fā)揮了不可替代的作用。如2008年4月成立的“武漢城市圈名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品營銷協(xié)會”，架起了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與武商量販、中商平價等超市之間的產(chǎn)銷橋梁，推動了武漢城市圈農(nóng)商合作長效機(jī)制的形成；2011年11月成立的“湖北省武漢城市圈商貿(mào)服務(wù)協(xié)會”，是全省第一家直接以武漢城市圈中小微企業(yè)為服務(wù)對象，跨行業(yè)、跨所有制的經(jīng)濟(jì)類社會組織，目前會員企業(yè)達(dá)500多家，涵蓋批發(fā)、零售、各類商超、大型市場、商貿(mào)流通等企業(yè)；長江技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會，作為跨地區(qū)、跨部門、跨學(xué)科的學(xué)術(shù)團(tuán)體，通過理論研究、學(xué)術(shù)交流、技術(shù)咨詢等形式為長江流域的開放開發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等提供了重要的決策支持。

（2）湖南省非政府組織的發(fā)展情況。湖南省的社會組織發(fā)展也十分迅猛，數(shù)量從2002年的7829個、從業(yè)人員1.4萬人，發(fā)展到2012年的18955個、從業(yè)人員12萬人。[4]2012年12月8日，“湖南省社會組織促進(jìn)會”正式成立，該促進(jìn)會是由社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會等自愿組成的聯(lián)合性社會組織，是在2001年成立的湖南省民間組織促進(jìn)會的基礎(chǔ)上發(fā)展、更名而成立的，重點(diǎn)研究現(xiàn)代社會組織制度的建立、社會組織的職能，以及社會組織參與社會建設(shè)的方式和途徑等重大課題。[5]湖南省長株潭城市群研究會、湖南長株潭鐵路信鴿協(xié)會、湖南省洞庭湖可持續(xù)發(fā)展研究會、湖南省湖湘文化研究會等，是以長株潭城市群或與長江中游有關(guān)區(qū)域為活動范圍的研究會、協(xié)會。

（3）江西省非政府組織的發(fā)展情況。2003年11月，江西省成立了“民間組織發(fā)展促進(jìn)會”，2009年4月，該會更名為“江西省社會組織發(fā)展促進(jìn)會”。2005年全省有社會團(tuán)體5171個，民辦非企業(yè)單位3823個，基金會9個，合計9003個；到2010年社會團(tuán)體發(fā)展到6797個，民辦非企業(yè)單位3890個，基金會25個，合計10712個。[6]江西很早就有與環(huán)鄱陽湖城市群相關(guān)的民間機(jī)構(gòu)。1999年成立的江西省“山江湖可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)會”，是一家非官方、非盈利性、擁有獨(dú)立法人資格的民間組織，該組織旨在通過開展廣泛的交流合作，引進(jìn)國內(nèi)外人才、資金、技術(shù)和信息，促進(jìn)江西省社會各界積極參與到保護(hù)鄱陽湖流域生態(tài)環(huán)境的行動中，推動江西山江湖區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。2009年1月18日成立的“鄱陽湖文化研究會”，是鄱陽湖名人研究、風(fēng)俗研究、民間文藝研究、歷史研究、生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究的學(xué)術(shù)團(tuán)體，旨在全面了解鄱陽湖文化，挖掘整合文化資源，開展文化學(xué)術(shù)交流，為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)服務(wù)。

（4）安徽省非政府組織的發(fā)展情況。安徽省于2005年成立了安徽省社會組織聯(lián)合會。到2010年底，全省社會組織14995個，其中，社會團(tuán)體9174個，民辦非企業(yè)單位5785個，基金會36個。[7]早在1994年12月，以發(fā)展黃梅戲藝術(shù)事業(yè)為宗旨的公益性群眾組織“安徽省黃梅戲藝術(shù)發(fā)展基金會”成立，基金會成立以來，得到了社會各界的大力支持，有力地推動了黃梅戲藝術(shù)的發(fā)展。還有，安慶市“皖江文化研究會”，作為研究傳播皖江文化、推動皖江文化傳承與發(fā)展的公益性社會團(tuán)體，在弘揚(yáng)皖江文化精髓，傳承皖江文化精神，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面也作出了貢獻(xiàn)。2012年成立的“皖江企業(yè)發(fā)展研究會”，聚集了一批新聞界、理論界和企業(yè)界的精英，他們關(guān)注企業(yè)的改革發(fā)展，為皖江城市帶乃至整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了活力。此外，安徽省還是長江中游地區(qū)率先出臺文件推進(jìn)非政府組織發(fā)展的省份，2010年11月，安徽省政府在《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)社會組織改革發(fā)展意見》中，明確提出要進(jìn)一步推進(jìn)社會組織改革與發(fā)展，并應(yīng)用合、蕪、蚌三市社會組織改革創(chuàng)新的措施和辦法，制定了系統(tǒng)的皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)社會組織改革發(fā)展的意見。[8]

2.長江中游各省間非政府組織的合作現(xiàn)狀。

（1）商會方面。湘鄂贛皖四省間互設(shè)有異地商會，如湖北省湖南商會、湖南省江西商會、江西省湖南商會等，這些商會對于推進(jìn)各省的交流與合作發(fā)揮了積極作用。湖北省湖南商會在武漢市硚口區(qū)建有湘商大廈，是湖北省首個以外省商會命名的大廈，商會還辦有《湖南人》雜志。[9](p65)2012年12月1日，以“楚商崛起與中三角發(fā)展”為主題的中國楚商合作發(fā)展論壇暨2012楚商年會在北京會議中心舉行，政府領(lǐng)導(dǎo)、全國39個湖北商會代表、知名企業(yè)家代表、專家學(xué)者以及在京各界湖北籍知名人士等共1000余人出席會議，深入剖析楚商崛起與“中三角”發(fā)展之間相互促進(jìn)、相互發(fā)展的緊密聯(lián)系。[10]2013年5月19日，湖北省楚商發(fā)展促進(jìn)會主辦的“第三屆楚商論壇”，以“重塑楚商形象、打造楚商商幫”為主題，圍繞楚商的傳承、轉(zhuǎn)型、發(fā)展、壯大問題展開深度研討，為楚商抱團(tuán)發(fā)展提供資源整合平臺。[11]

（2）行業(yè)協(xié)會方面。2013年4月18日，長沙、合肥、南昌、武漢四省會城市的餐飲協(xié)會會長本著“協(xié)調(diào)互動、優(yōu)勢互補(bǔ)、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破”的理念，在武漢市湖北會館共同簽署了《長江中游城市群餐飲行業(yè)協(xié)會合作協(xié)議》，計劃展開全面合作，為四市的餐飲業(yè)發(fā)展搭建合作平臺，協(xié)議約定：搭建四市餐飲信息交流平臺，實現(xiàn)信息資源互通共享；組織四市特色美食街、老字號企業(yè)和餐飲品牌名店之間的交流，為四市大型餐飲聯(lián)銷企業(yè)在對方市場布點(diǎn)，展開互動；加強(qiáng)四市餐飲企業(yè)的原材料采購合作，支持各地專業(yè)原材料生產(chǎn)基地建立跨市經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)。協(xié)議還約定，每年召開一次四市餐飲行業(yè)協(xié)會工作聯(lián)席會議，舉行一次餐飲企業(yè)經(jīng)驗交流會，舉辦一次四市烹飪大賽和一次高規(guī)格的餐飲發(fā)展高峰論壇。[12]

（3）學(xué)術(shù)組織方面。湖南省建立有長株潭城市群研究會，湖北省建有武漢城市圈研究會，兩會之間經(jīng)常互相交流，互贈資料，互通信息，共同致力于打造中部“雙核”增長極。從2007年底到2008年，在獲批兩型社會試驗區(qū)之初，兩地媒體合作，進(jìn)行了大量報道，對試驗區(qū)綜合配套改革起到了推進(jìn)作用[13](p195)。

（4）高端論壇方面。中國企業(yè)家論壇曾被企業(yè)家譽(yù)為“中國的達(dá)沃斯”。2012年7月7日“，中國企業(yè)家論壇?2012年夏季高峰會”在湖北武漢召開，300多位全國知名企業(yè)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會知名人士云集武漢，大家圍繞會議主題“中國大市場——從珠三角、長三角到中三角”，縱論中國大市場的形成和培育，暢談中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和發(fā)展，并發(fā)布了《關(guān)于“中三角成為國家戰(zhàn)略”的倡議》。[14]

二、非政府組織參與長江中游城市群建設(shè)的作用分析

長江中游城市群建設(shè)是跨省區(qū)域的合作，必須大力發(fā)揮非政府組織的橋梁中介作用。它們的橋梁中介作用，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.突破行政區(qū)劃的限制,推動跨省跨區(qū)域的合作。

空間距離的阻隔或行政區(qū)劃的限制，可對區(qū)際合作產(chǎn)生阻力，如果政府的行政干預(yù)也強(qiáng)的話，更會削弱區(qū)域之間的合作。行政干預(yù)過多會導(dǎo)致無序競爭、重復(fù)建設(shè)、盲目攀比等諸多弊端，造成資源浪費(fèi)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。長江中游城市群區(qū)域內(nèi)的各種行業(yè)協(xié)會，特別是跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟，如四省餐飲信息交流平臺、區(qū)域工商協(xié)會、區(qū)域物流協(xié)會、區(qū)域招商聯(lián)盟等非政府組織，可以彌補(bǔ)政府部門各自為政的缺陷，促進(jìn)省際各類市場資源的整合。

2.減少區(qū)域間的過度競爭，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的資源配置。

區(qū)域性的商會或者行業(yè)協(xié)會等非政府組織，都有其自身的行業(yè)規(guī)章制度，如果它們都能按照各自的執(zhí)行、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自律管理，懲治破壞行業(yè)規(guī)則的會員企業(yè)，規(guī)范行業(yè)的運(yùn)營秩序，就可以有效遏制區(qū)域間的過度競爭，促進(jìn)公平有序的市場競爭環(huán)境的形成。而且，對那些影響區(qū)域內(nèi)資源有效配置和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的跨行政區(qū)的企業(yè)并購行為，非政府組織也可以發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用。

3.促進(jìn)跨省區(qū)域的合作，提供多維交流的平臺。

學(xué)術(shù)團(tuán)體、高端論壇等非政府組織的交流能夠為區(qū)域合作奠定良好的基礎(chǔ)，如以“共建中三角，‘智造’新引擎”為主題的“長江中游城市集群發(fā)展論壇”，為中部四省的跨省合作提供了一個廣泛的對話平臺。城市集群的區(qū)域合作最初是由民間的商務(wù)交流、學(xué)術(shù)團(tuán)體之間的交流、文化團(tuán)體的訪問演出、慈善組織的互助以及體育運(yùn)動交流等多方面慢慢發(fā)展起來的。正在建設(shè)中的長江中游城市群也應(yīng)該借鑒長江三角洲城市群、長株潭城市群、泛珠三角城市群等大型城市群在區(qū)域合作方面的寶貴經(jīng)驗，推動政府、企業(yè)、非政府組織之間的橫向交流。

4.為跨國合作增添渠道和機(jī)會。

非政府組織不僅能在國內(nèi)城市乃至城市群之間發(fā)揮紐帶和橋梁作用，而且能為國際合作提供平臺和契機(jī)。如湖北省武漢城市圈研究會與法國全國性非政府組織——URBA2000就武漢城市圈可持續(xù)發(fā)展研究進(jìn)行過合作。2010年11月6日，中法城市可持續(xù)發(fā)展論壇暨武漢城市圈投資項目推介會在武漢召開，雙方專家圍繞城市可持續(xù)發(fā)展和武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)，在城市規(guī)劃、建筑節(jié)能、交通建設(shè)、水環(huán)境治理、城市垃圾處理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進(jìn)行深入探討，[15]有力推動了雙方城市可持續(xù)發(fā)展的投資項目建設(shè)。此外，湖南省長株潭城市群研究會專家還配合世界銀行進(jìn)行長株潭城市群發(fā)展戰(zhàn)略研究。

三、非政府組織在參與長江中游城市群建設(shè)中存在的問題

湘鄂贛皖四省的非政府組織發(fā)展較快，數(shù)量、規(guī)模、質(zhì)量都有很大進(jìn)展，但還存在一些共性問題。

1.自身定位不夠清晰，目標(biāo)不夠明確。

非政府組織的特質(zhì)，決定了它在公共管理中與政府和企業(yè)部門不同的角色和地位。盡管非政府組織已經(jīng)并正在成為中部城市群建設(shè)和發(fā)展中的一支重要力量,但就其能夠和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用而言,非政府組織的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是其主體地位尚未確立。中部四省現(xiàn)在許多非政府組織在這方面的定位還十分模糊,甚至錯位，有的為謀取小集體的經(jīng)濟(jì)利益，喪失了非營利性的基本特征，變成了營利性組織，或者過多參與政治決策，變成了政治性組織。另一方面，政府也沒有給非政府組織參與城市群合作提供足夠的支持，對其所能發(fā)揮的作用也缺乏足夠的認(rèn)識。

2.法制化程度不高，運(yùn)行效果差異較大。

盡管我國政府正在積極努力構(gòu)建關(guān)于非營利性組織登記管理方面的較為完整的法律框架，但依然還存在很多問題，歸納起來主要體現(xiàn)在立法工作滯后和立法層次不高兩個方面。另外，在運(yùn)行機(jī)制方面，非政府組織作用也尚未得到充分發(fā)揮。體現(xiàn)在公眾基礎(chǔ)薄弱，管理水平低，區(qū)域、城鄉(xiāng)差異明顯。鄂湘贛皖四省的省會城市，非政府組織發(fā)展較快，開展活動較為集中，社會認(rèn)知度較高。但是在其他中小城鎮(zhèn)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，除了扶貧開發(fā)的少數(shù)外來非政府組織以外，真正的當(dāng)?shù)胤钦M織得到的關(guān)注和支持很少，作用遠(yuǎn)未得到重視和發(fā)揮。

3.缺乏獨(dú)立自主能力，內(nèi)部管理水平低。

許多非政府組織的活動開展情況尚且良好，但內(nèi)部管理松散混亂，為了維持生存和發(fā)展或謀利，通過各種渠道開展與其自身業(yè)務(wù)不相干的盈利性活動甚至違法活動，缺乏正式的決策機(jī)構(gòu)和民主決策的機(jī)制和制度，有待進(jìn)一步規(guī)范。有調(diào)查顯示，地方非政府組織中有46.6%的組織由理事會或全體會議決定其戰(zhàn)略決策，10.7%無正式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，17.8%由兩個以上的負(fù)責(zé)人協(xié)商決定，18.9%由負(fù)責(zé)人個人決定[16](p14-16)，這些數(shù)據(jù)表明，有近一半的非政府組織缺少民主決策機(jī)制和制度保證。另外，當(dāng)前中部四省多數(shù)的非政府組織的經(jīng)費(fèi)來源于政府，且在組織觀念、活動方式和管理體制上都嚴(yán)重依賴于政府,難免受到政府各方面的限制和干涉，使其缺乏獨(dú)立自主能力。還有的是因資金不足，開展活動難度大，進(jìn)展緩慢，沒起到什么實質(zhì)性作用。

四、關(guān)于非政府組織參與長江中游城市群建設(shè)的對策建議

鄂湘贛皖四省應(yīng)該充分重視非政府組織的不可替代的作用，積極創(chuàng)新合作方式，創(chuàng)造跨省合作平臺，明確政府、非政府組織以及企業(yè)這三個不同力量主體各自的角色定位，推進(jìn)互補(bǔ)互融與合作交流。

1.建立跨省的非政府組織聯(lián)系機(jī)制。

第一，成立“長江中游城市群社會組織聯(lián)盟”。建議由湖北省社會組織總會聯(lián)合湖南省社會組織促進(jìn)會、江西省社會組織發(fā)展促進(jìn)會、安徽省社會組織聯(lián)合會共同組建。聯(lián)盟為松散機(jī)構(gòu)，不需民政部批準(zhǔn)，能夠迅速成立，及時響應(yīng)政府推進(jìn)長江中游城市群建設(shè)的號召，發(fā)揮民間力量、運(yùn)用市場機(jī)制，為中三角注入強(qiáng)大活力和持續(xù)動力。

第二，成立“長江中游城市群研究聯(lián)盟”。建議由湖北、湖南、江西、安徽四省社科院發(fā)起，吸收各自省份研究城市群的學(xué)術(shù)團(tuán)體（已有的基本上依托社科院專家成立）參加，遴選各省相關(guān)專家組成，主要為城市群建設(shè)提供區(qū)域發(fā)展與合作方面的專家咨詢、政策建議和項目論證。

第三，成立“長江中游城市群行業(yè)聯(lián)盟”。建議由四省工商聯(lián)牽頭，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會自主成立聯(lián)盟，其主要任務(wù)是推進(jìn)城市群的市場一體化進(jìn)程。通過共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則，推進(jìn)區(qū)域市場秩序建立，探索區(qū)域各類市場資源的整合等。

第四，建立長江中游城市群商會聯(lián)席會議機(jī)制。建議由四省經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作辦公室牽頭，召集湖北省湖南商會、湖南省湖北商會、江西省湖南商會、湖北省安徽商會等參加。尚未成立的江西省湖北商會、安徽省湖北商會，應(yīng)盡快協(xié)助成立。

第五，建立長江中游城市群民間文學(xué)藝術(shù)聯(lián)盟。建議由四省文聯(lián)，組織四省作家協(xié)會、戲劇家協(xié)會、美術(shù)家協(xié)會、音樂家協(xié)會、攝影家協(xié)會、曲藝家協(xié)會、雜技家協(xié)會、書法家協(xié)會、舞蹈家協(xié)會、民間文藝家協(xié)會等開展聯(lián)誼活動、組織聯(lián)合創(chuàng)作。還可以開展雙邊活動，如鄂皖開展黃梅戲交流、湘鄂開展花鼓戲交流等。

第六，建立跨區(qū)域的長江中游城市群科技類社團(tuán)?？梢劳兴氖∝S富的教育科技資源，向國家申報。此項工作可由四省科協(xié)牽頭，聯(lián)合其他相關(guān)部門共同推進(jìn)。

第七，探索建立長江中游城市群統(tǒng)一的非政府資格認(rèn)證、質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)?？鐓^(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證檢測，由非政府組織承擔(dān)最為合適。因為它沒有地方政府色彩，可以減輕或打消人們對其公正性不足的顧慮。

2.推動各省非政府組織投身城市群建設(shè)。

目前四省只有少數(shù)非政府組織專門為城市群建設(shè)服務(wù)，如湖北武漢城市圈商貿(mào)服務(wù)協(xié)會，在融資、引智、項目、推薦和維權(quán)等方面，重點(diǎn)服務(wù)武漢城市圈中小微民營企業(yè)。要鼓勵更多機(jī)構(gòu)樹立“中三角”意識，直接參與為長江中游城市群建設(shè)服務(wù)，包括為其中的二級城市群如武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、環(huán)鄱陽湖城市群服務(wù)，特別鼓勵為跨區(qū)域的示范區(qū)、試驗區(qū)及重大工程提供支持，比如湖北小池融入江西九江、湖南湖北共建環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，這些都為非政府組織提供了廣闊的舞臺。

3.積極與國外城市群非政府組織展開交流。

一是落實中俄兩國政府關(guān)于推進(jìn)長江中游城市群與伏爾加河流域中游城市群區(qū)域合作的共識，加強(qiáng)長江中游地區(qū)與俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)非政府組織間的交流合作。

二是推進(jìn)武漢城市圈研究會與法國非政府組織URBA2000間的深入廣泛交流，合作范圍從武漢城市圈擴(kuò)大到整個長江中游地區(qū)的城市群，合作主題從城市可持續(xù)發(fā)展擴(kuò)大到各方面。

三是拓展與其他國家相關(guān)非政府組織的合作與交流。

[1]非政府組織的興起與概念界定[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/special/2010lianghui/redianjiedu/shiyedanweigaige/201003/0313_9666_157420 9.shtml，2010-03-13.

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