關(guān)于代建制度的思考

單宏蘭 吳艷華

(北京賽瑞斯國際工程咨詢有限公司，北京 100070)

0 引言

長期以來，我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行“財政投資，政府管理”的單一模式，即“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式，該模式曾經(jīng)發(fā)揮了積極的作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和建筑市場改革的深入，其弊端日漸明顯。為了克服傳統(tǒng)管理模式的種種局限性，起到控制投資資金、工程質(zhì)量和建設(shè)工期的作用，切實解決“三超”現(xiàn)象及由此引發(fā)的問題，“代建制”應(yīng)運而生，并在全國各地開始實行、實施。

1 對現(xiàn)有代建制存在問題的思考

代建制作為政府公共投資項目的一種新的管理模式已在我國不少地區(qū)進行試點，并已初顯成效，大有大力推廣之勢，但它畢竟是個新生事物，還處于探索階段，仍存在很多需要改進和探討的問題。

根據(jù)近幾年承擔(dān)北京兒童醫(yī)院、消防站、勞動關(guān)系學(xué)院、消防教育訓(xùn)練基地、承德市委黨校等多個政府代建項目的經(jīng)驗，認為現(xiàn)行代建制存在以下幾個問題。

1.1 代建單位的地位問題

目前，我國尚無適用于代建制的法律、法規(guī)及操作細則。首先，法律法規(guī)未授予代建人相應(yīng)的法律地位，代建合同的主體和主體之間的關(guān)系不清晰，代建人在履行代建職能時，難以正確地把握工作的范疇和職責(zé)。其次，國家基本建設(shè)程序也未授予代建人合理的法律地位，客觀上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認可。

盡管各方面已經(jīng)給予了一些變通和處理方式，但實際上仍必須是建設(shè)方(有時為使用方)出面進行各項手續(xù)辦理，導(dǎo)致代建工作效率低下，如招標(biāo)文件及合同文件的備案只能以建設(shè)單位為主體。又如房屋拆遷和土地征用問題，對于未實施代建的項目，此項工作往往是依靠政府強有力的行政推動，并適時制定和調(diào)整相關(guān)政策來保證工程進度，表現(xiàn)的是政府行為;而對于實施代建的項目，此項工作則需要代建單位去多方溝通、協(xié)調(diào)、處理，作為企業(yè)，其中的難度可想而知，而且在企業(yè)行為下，開展工作的成本也在無形中提高，最終導(dǎo)致總投資不利的局面。

1.2 代建單位管理水平問題

代建項目的各項基本建設(shè)籌建和管理工作及對基本建設(shè)資金的來源和運行情況及資產(chǎn)交付使用情況進行全面核算均由代建單位負責(zé)辦理。然而，由于代建單位可能來源于設(shè)計、施工、咨詢等專業(yè)公司，整體管理水平良莠不齊，對投資的控制能力存在較大差異。另一方面，在日常的項目管理工作中，建設(shè)單位通常只注重工程建設(shè)進度和工程質(zhì)量管理，而忽視建設(shè)資金核算和財務(wù)管理，導(dǎo)致建設(shè)項目財務(wù)管理混亂，建設(shè)單位管理費超標(biāo)準(zhǔn)開支，前期準(zhǔn)備費用超概算嚴重，財政撥款進度與建設(shè)單位支付工程款進度及實際工程形象存在很大差異，建設(shè)單位上報的財務(wù)數(shù)據(jù)不能完整反映工程的實際建設(shè)成本，竣工決算滯后，建設(shè)資金浪費嚴重等局面。

1.3 以概算作為投資批復(fù)的問題

對于代建項目，市發(fā)改委以經(jīng)審核的初步設(shè)計概算為投資批復(fù)的基礎(chǔ)，也是項目結(jié)存資金獎勵分成的依據(jù)。由于初步設(shè)計深度所限，概算投資與實際投資往往存在一定的差異，由此導(dǎo)致部分項目大量資金結(jié)余、部分項目因資金短缺而追加投資。對于資金結(jié)余的項目，代建單位可以享受獎勵分成，而對于資金短缺的項目則可能因為資金不到位拖延工期，一定程度上降低了財政資金的使用效率，影響了代建制優(yōu)勢的發(fā)揮。

另一方面，政府投資項目均以概算作為投資批復(fù)的依據(jù)，未考慮不同代建模式的差異，而這種差異將直接影響投資控制的成效，如由我公司承擔(dān)的兒童醫(yī)院代建項目，由于僅從施工階段介入負責(zé)項目實施，超資現(xiàn)象較為嚴重;而同樣是由我公司承擔(dān)的北京市消防教育訓(xùn)練基地項目，由于公司從前期立項介入實施全過程代建，投資將基本控制在批復(fù)范圍之內(nèi)，投資控制成效較為明顯。

1.4 代建費的計取問題

目前，代建費是以概算批復(fù)投資作為計取基數(shù)。代建單位可能通過人為調(diào)整投資、增列費用的方式提高代建費，使得投資概算失去科學(xué)性與合理性;另一方面，由于在概算批復(fù)階段代建費用已經(jīng)確定，而代建工作才只是一個開端，這必然會降低代建單位控制投資的積極性，使得項目實施過程中發(fā)生大量的變更洽商，項目投資在一定程度上失控。

此外，代建費偏低、代建單位為控制成本而減少投入也是影響代建管理成效的一個重要因素。

1.5 工期要求問題

工期是代建項目需要重點控制的因素之一，為了滿足使用方的要求，必須在規(guī)定的時間內(nèi)完成建設(shè)并交付使用。但是，由于項目前期手續(xù)辦理需要大量的時間，而且受各方面因素影響，代建單位難以從主觀上控制。到了設(shè)計概算階段，項目開工已經(jīng)迫在眉睫，如何能夠盡快獲取批復(fù)資金開工建設(shè)就成了代建單位的關(guān)注焦點。

在這種情況下，代建單位很可能會因工期壓力而影響概算編制的合理性，一方面導(dǎo)致概算超出可研批復(fù)而加大概算批復(fù)的難度，另一方面可能會被動接受概算批復(fù)，最終因資金不足而追加投資，嚴重影響了實施代建的成效。

2 代建管理中應(yīng)著重改進的建議

鑒于上述代建制實施過程中的各種問題，并結(jié)合承擔(dān)多個代建項目的經(jīng)驗，認為代建項目的管理應(yīng)該著重從以下幾個方面開展。

2.1 確立代建人的法律地位

現(xiàn)階段應(yīng)盡快出臺代建人在國家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方(有時為使用方)的法律文件，明確代建人在項目代建期間應(yīng)有的法律地位和其相應(yīng)的責(zé)任、義務(wù)等，并同時賦予其相應(yīng)的權(quán)力，以使代建人全面負責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理，更好的發(fā)揮其專業(yè)化組織的作用，達到我國對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”的目的。把代建制項目納入我國《政府采購法》《招投標(biāo)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，在法律中明確各方職責(zé)和權(quán)利。

2.2 完善代建單位儲備庫的準(zhǔn)入制度

目前北京代建單位儲備庫中的單位有工程咨詢類企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、工程總承包類企業(yè)等，各單位資質(zhì)水平、技術(shù)能力和管理經(jīng)驗良莠不齊，難以全部實現(xiàn)“代建制”提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和投資效益的目的，因此代建單位儲備庫應(yīng)采取準(zhǔn)入制度［1］，只有具備獨立經(jīng)濟責(zé)任能力及較高技術(shù)能力、管理水平，并具備一定的設(shè)計能力、施工組織能力、融資能力、社會資源、擁有同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗的項目管理公司才能進入代建單位儲備庫。代建單位由企業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會推薦，經(jīng)代建資格審查委員會審定后給予政府公共投資項目代建資格。政府公共投資項目代建資格審查委員會可由建設(shè)行政管理部門、發(fā)展與改革委員會等部門的人員組成。

2.3 推廣全過程代建管理模式［2］

目前代建管理方式主要有兩種:一是全過程代建方式。即由代建單位從項目建議書批復(fù)后開始，經(jīng)可行性研究、設(shè)計、施工、竣工驗收，直至缺陷責(zé)任任期結(jié)束，實行全過程管理。二是建設(shè)實施代建方式。即由代建單位從初步設(shè)計概算批復(fù)后開始，經(jīng)施工圖設(shè)計、施工、竣工驗收，直至缺陷責(zé)任期結(jié)束，實行建設(shè)實施階段管理。對于第二種方式，由于代建單位參與代建項目時初步設(shè)計概算已批復(fù)，使代建單位對于前期設(shè)計方案的確定，與使用人的溝通及概算的編制等影響工程投資控制的重要環(huán)節(jié)缺失參與，是導(dǎo)致概算超資的一個重要原因;因此建議今后代建管理采用第一種模式，即全過程代建方式，充分利用代建單位專業(yè)化組織的技術(shù)和管理經(jīng)驗全過程參與項目的管理，更有效地控制工程投資，同時也使代建單位的責(zé)任與義務(wù)更加明確。

2.4 開展代建項目全過程跟蹤工作

目前市財政局對代建項目投資控制模式是:按照發(fā)改委批準(zhǔn)的初步設(shè)計概算進行資金撥付及投資控制，對概算的合理性、工程實施過程中工程造價合理性及工程結(jié)算價款的合理性等沒有進行更深入的審查和控制，處于被動和事后控制的尷尬狀態(tài)。要有效控制代建項目建設(shè)投資，市財政局必須參與包括項目前期工作、工程實施過程、工程結(jié)算及竣工決算等的全過程監(jiān)督管理，對項目方案設(shè)計、初步設(shè)計概算、招標(biāo)文件、標(biāo)底(或預(yù)算)、合同、變更洽商處理、竣工結(jié)算及竣工決算等工程實施過程的各個階段及環(huán)節(jié)進行監(jiān)管和控制，對工程造價形成的全過程進行跟蹤審查，從而達到節(jié)約建設(shè)投資、控制工程造價的目的。

2.5 制定合理的代建費計取標(biāo)準(zhǔn)

目前，代建費的收取沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從各地針對代建制的相關(guān)文件來看，僅僅只是規(guī)定了代建取費的上限，卻沒有明確規(guī)定代建取費的下限和嚴格的標(biāo)準(zhǔn)，各地政府包括北京市一般都參照建設(shè)單位管理費取費，而各代建單位投標(biāo)時考慮市場競爭的激烈，往往通過壓低代建費來提高中標(biāo)的可能性。但是，在項目實施過程中，代建單位大多通過減少投入的方式來降低成本，由此導(dǎo)致無法實現(xiàn)應(yīng)有的管理水平。

鑒于此，建議相關(guān)部門針對代建管理模式的特點制定統(tǒng)一的計費標(biāo)準(zhǔn)(包括上限和下限)，再根據(jù)各代建項目的工作范圍、工作內(nèi)容、工作難度、承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險等因素給予一定的浮動范圍，體現(xiàn)管理的靈活性。

2.6 完善獎勵分成制度［3］

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，代建單位可以享受結(jié)余資金的30%作為獎勵分成，但是就現(xiàn)階段而言，此政策并未得到很好的落實，一定程度上影響了代建單位節(jié)約投資的積極性。另一方面，控制投資的主要責(zé)任與風(fēng)險均由代建單位承擔(dān)，但是政府僅將結(jié)余資金的30%作為獎勵，分成比例的合理性制約了獎勵分成政策對代建單位的激勵程度，責(zé)、利不對等直接導(dǎo)致責(zé)任主體對所承擔(dān)責(zé)任的懈怠。

因此，建議出臺關(guān)于代建項目獎勵分成的政策文件，文件中應(yīng)明確在保證初步設(shè)計批復(fù)的工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)條件下的結(jié)余資金才能給予代建單位獎勵分成，分成比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，并制定關(guān)于此政策的落實監(jiān)管措施。

此外，獎勵機制不僅包括外在的物質(zhì)激勵，行業(yè)市場上的信譽累積、經(jīng)驗累積、企業(yè)人力資本的提高、核心競爭力的增強、企業(yè)在資本市場上聲譽的提高等都是極好的激勵。因此，除了結(jié)余資金獎勵分成外，建議根據(jù)不同的委托—代理情況，給予代建單位一定的精神獎勵，如信譽等級的評定、參與代建項目的資質(zhì)評定等。

［1］梁安平，劉玉明.北京市政府投資項目“代建制”改革實踐與對策［J］.建筑經(jīng)濟，2008(8)：32-33.

［2］付清海.完善我國代建制項目管理模式探討［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009(5)：66-68.

［3］彭緒娟.關(guān)于代建制約束—激勵機制問題的探討［J］.建筑經(jīng)濟，2007(7)：50-52.