中國食品安全監管體系若干問題及對策

王 艷

WANG Yan

（延安職業技術學院，陜西 延安 716000）

（Yan’an Vacational ＆ Technical College，Yan’an，Shaanxi 716000，China）

近年來，食品安全問題接二連三的爆發，使得人們對食品安全問題的關注擴展到對中國食品安全監管體系的關注。如何完善中國食品安全監管體系，不僅是學術界關注的重大問題，也同樣是擺在中國政府面前的棘手任務。能不能解決好這個問題，不僅僅是對黨執政能力的考驗，更是關系到中國社會能否和諧發展。

1 國內外對食品安全監管體系的研究

食品安全問題是一個世界性的難題。國外的學者已經對如何建立和完善食品安全監督體系進行了大量的研究。早在冷戰初期，西方經濟學家斯恩［1］就提出了保障社會公平和個人權利的平等才是解決食品安全的核心思路，而一切食品安全監督體系也必須以此為圭臬加以組織構架。這種觀點無疑是建立在發展經濟學的視角上的。聯合國糧農組織（FAO）則傾向于從國際合作的角度出發去探究食品安全監督體系，他們［2］認為，欲在世界范圍內減少乃至消滅食品安全問題，就必須建立一個國際性的食品安全監督機制，通過統一的標準和工作流程，以各國政府與民間組織的精誠合作來達到目的。這種思路因為帶有明顯的浪漫主義色彩而很難得到真正實現，持這種觀點的主要是哈特魏格德·哈恩（Hartwigde Haen）等。另外，也有一批經濟學家［3］試圖通過經濟學和數學手段來對食品安全的監督提出不同的觀點，例如通過市場調節的機制，利用價格手段就可以實現食品安全的監控，而政府在其中的作用僅僅是輔助性的，這種思路顯然帶有濃烈的自由主義色彩。

在中國，由于相關研究起步較晚和國情限制，研究思路遠不如國外廣泛。但是迫切的現實需求使得中國對此方面的研究發展很快。比較有影響的研究者包括薛慶根［4］、劉為軍［5］、王康英［6］、張永建［7］等。其中，薛慶根［4］和王康英［6］就分別介紹了美國的食品安全監督體系，并從中總結經驗，提出了完善中國食品安全監督體系的若干條建議；劉為軍等［5］突出強調了建立健全食品安全體系對于中國發展的重要意義；而張永建等［7］則詳細的論述了食品安全法律體系，統一協調、權責明晰的監管體系，食品安全應急處理機制，完整統一的食品安全標準和檢驗檢測體系，食品安全風險評估評價體系，食品安全信用體系，食品安全信息監測、通報、發布的網絡體系，中介及研究單位的推動體系等九大體系對于食品安全的重大作用。研究領域也不再局限于比較性研究，立足于經濟學、社會學、管理學乃至法學的研究也逐漸增多。

2 中國食品安全監管體系的建立與發展

食品安全監管體系是指政府監管部門依據法律法規和各種食品安全標準以及其他監管措施，對食品生產銷售各個環節進行監督的組織系統［8］。20世紀90年代，中國開始逐漸將農業推向產業化道路，中國的農產品開始廣泛的走向國際市場，國際上已經逐漸成熟的食品安全監督體系對中國出口的農產品提出了嚴苛的食品安全要求，日益嚴峻的國際農產出口環境促進了中國的食品安全監督體系的建立。

21世紀初，中國正在緊鑼密鼓的準備加入世貿組織，相應的在食品安全監督體系的建立上頗下了一番功夫。2001年，中國在現有機構的基礎上合并成立了國家質量監督檢驗檢疫總局；2003年，整編成了國家食品藥品監督管理局，并且以該機構專項辦理食品安全領域的重大違法犯罪案件。這一階段，中國的各項食品安全監督管理機構逐漸形成，食品安全監督管理體系逐漸趨于完備，可以說，這一階段正是中國食品安全監督管理體系的形成期。

中國的食品安全監督管理體系逐漸成形之后，在實際的體系運行與日常監管活動中，出現了一些漏洞和問題。在這種情況之下，在現有體系的基礎之上，對整個體系進行維護性的完善與制度性的建設就顯得十分重要。2009年，《中華人民共和國食品安全法》的頒布，意味著中國的食品安全監督管理體系逐漸有法可依，意味著中國食品安全監督體系進入了一個新的階段。但由于種種人為因素的干擾，近幾年食品安全問題仍頻頻發生。為此，2010年，國務院成立了專項負責食品安全監督的全國食品安全委員會，這充分說明在中國食品安全問題日趨嚴峻的形勢下，政府對這一問題的高度關注。

隨著中國經濟的快速發展，中國政府經濟實力的逐漸充實使得中國政府有能力加大對食品安全監督方面的投入。這種投入不僅僅體現在相關組織機構的組建上，還體現在技術層面上，如針對食品科學研究方面的投入使得中國的食品安全科學得到了有效的發展。近年來，中國投入巨資，采購國際上先進的食品安全檢測儀器，同時培植本土的相關產業。在若干優秀高校中設置食品安全的相關學科，以此來培養人才。這一階段，中國的食品安全監督管理模式已經從完全的被動監管向主動監管轉變，相應的體系也在實施這一重大的歷史轉型。在食品的生產安全領域，由國家制定統一的標準，完善監督檢驗體系，實現中央與地方的聯動，最終達到綜合監管的目的。

盡管近年來中國食品安全監督體系的健全完善成果喜人，也應該注意到，現階段中國的食品安全現狀依然形勢嚴峻，食品安全問題層出不窮，說明食品安全監管體系的完善是一個任重道遠的任務，還需要不斷努力。這一體系存在著諸多的問題，值得深入研究和思考，并且有針對性的提出相關的解決方案和應對措施。

3 中國食品安全監管體系存在的問題

3.1 食品安全監督機構不健全

制度的生成存在兩種方式：① 自我演進，② 人為設計［9］。目前來看，中國的食品安全監督制度就是人為設計為主的，自我演進尚不明顯。但是這一制度卻存在頗多問題，表現在機構設置上，就是各級食品安全監督機構各自對其對應層級的政府負責，實際上造成了機構上的不健全，各級機構之間缺乏有機的聯系。一旦中央層級與地方層級的食品安全監督機構之間發生意見分歧，將很難有效傳達貫徹中央意志。

在重點技術機構的設置上，同樣還存在關鍵技術環節缺失。在日常監管中，這樣的問題就導致很難對食品安全隱患做到早發現，防患于未然；在事發之后雖然能夠做到集中力量快速排查，在最短的時間內找到問題的根源，但是這只能是作為一種事后的善后與懲罰，不能最大限度的保證人民群眾的生命財產安全，而且會造成政府公信力下降，導致民意評價趨于惡劣。

此外，尚有其他負面影響需要引起注意：政策貫徹困難將直接導致財政投資的增加，事實上形成冗費甚巨的浪費現象；政出多頭，技術落后，實際上降低了辦事效率；政府機構缺乏也不擅于與民間相關機構形成良性互動，降低了監管的有效范圍。

3.2 食品安全教育缺失

當前，中國的食品安全監督管理側重于“查、抓、罰”，側重于查處食品生產企業的產品是否合格，側重于抓出那些產品存在安全隱患和已經發生重大食品安全事故的企業，并對其實施嚴厲的處罰。而且由于前述原因，盡管投入不少，中國在“查”的這一環節上還是相當薄弱，很多食品安全隱患未能做到提前有效預警，例如發生重大食品安全事故的三鹿集團，其產品多年以來一直是國家免檢產品，在“檢”的環節存在嚴重疏忽；針對出現重大食品安全事故的企業實施的處罰力度又顯得不夠，僅僅能做到事后處置，卻往往于事無補。整體來看，這些還都僅僅是治標之策，并不能起到治本的效果。在中國，從事食品生產的往往是中小型企業，這些企業往往技術力量薄弱，上到經營者下到生產者文化程度往往不高，且沒有受到過食品安全方面的相關教育，食品安全意識淡漠，導致其在生產領域上難于把好安全這一關；于消費者而言，雖然屢次的重大食品安全問題也為其敲響了警鐘，但同樣缺乏食品安全的相關知識，面對一些存在安全隱患的食品，往往不能有效識別，加上中國地區間和同一區域內消費者經濟狀況差異巨大，相當數量消費者經濟水平不高，往往貪圖便宜，更導致了在消費層面隱患的橫行。而中國似乎從來沒有有計劃有系統的為廣大國民普及食品安全教育，這也是導致目前這種現狀的一大重要因素。

3.3 法律及其相關制度設計還不健全

《中華人民共和國食品安全法》的出臺是中國食品安全監督體系建設的一個重要的里程碑，但是同樣也要清醒的看到，在此法中，更多的是制導性的綱領，缺乏具體的技術性法律條文。這是一個巨大的盲點，在西方發達國家，以法律為代表的制度設計往往會具體到某一技術細節的程度，這是應該學習的。以這種觀點來看，中國的食品安全法律及其相關的制度設計還相當不健全，甚至可以認為漏洞頗多。但是這里需要強調的是，對現有制度的健全絕非另起爐灶，因為既有制度所產生的學習效果、協調成本、調試預期和不可逆轉的投資，使得既有制度限制了選擇的可能性，即表現出一定的耐久性和穩定性，能夠經受住外部環境的微小變化，除非出現危機引發制度變遷［10］。

3.4 食品生產行業自律機制不健全

食品生產行業的自律是保障食品安全的第一道保險。然而在今日的中國，食品行業的自律實際上并未起到這第一道保險的作用。中國目前的食品安全管理體制仍然是一個自上而下的體制，法律法規的出臺、標準的制定、檢驗檢測體系及認證認可體系的建立等，并不是根據行業的現實情況出發的，這樣就容易造成很多具體管理制度實際上難以執行。從這個角度看來，食品生產行業的自律機制無疑是不健全的。

3.5 新聞媒體社會責任和科學態度的缺失

新聞媒體作為輿論監督的利器，本應該在食品安全監督體制之內發揮重要作用。然而，目前中國的某些新聞媒體缺乏社會責任感，為了奪取所謂的“眼球經濟”，不經過深入調查，未經專業機構或專家的確認，危言聳聽，制造出一些子虛烏有的“食品安全事件”，此舉非但不利于中國食品安全監督體制的完善和發揮應有的作用，反而會起到十分惡劣的影響，不僅浪費了監督管理資源，還將嚴重損害了食品生產者的利益。例如一度鬧得沸沸揚揚的“方便面包裝盒使用熒光物質”事件中，指責中國方便面生產企業在方便面包裝盒中使用熒光物質的組織，實質上是一個自稱“國際食品包裝協會”的在香港注冊的社團，業內人士已經指出該社團并不具備發布資質，其報告亦無科學依據。然而一些媒體，未能本著嚴謹的科學態度和應有的社會責任感，而是不辨黑白大肆渲染，不僅損害了民族食品產業，還導致廣大群眾對新聞媒體在食品安全問題上的監督能力產生了質疑。

4 對策與建議

4.1 建立政府與社會良性互動的全方位系統化的食品安全監督體系

受到長久以來的“官本位”文化的影響，中國的食品安全監督體系一直是政府唱主角，社會力量長期被忽視。在這種情況下，就需要建設一種協同機制：政府一方打破中央與地方的隔閡，建立一個直接對中央負責的扁平化監管機制，中央與地方互相通達，反應與貫徹順暢；同時，引入民間獨立科研或檢測機構，負責具體的技術細節的廣泛監管，由此形成一個全方位系統化的有機整體。這個體系之中，決策、監督、執行三者彼此獨立，而每一個步驟都由政府和民間機構共同完成，如此則整體效率更高。

4.2 加強食品安全教育，推動食品生產技術革新

食品安全教育是關系國計民生的大事，必須著重加以關注。這就需要政府機構和民間機構在上述體系之下，深入各個食品生產企業和消費者當中，廣泛的展開食品安全教育，提高廣大消費者的食品安全意識。同時，要針對食品生產企業技術力量薄弱的問題，給予必要的技術援助和資本投入，促使其革新生產技術，提高食品安全水平。而在深入宣傳教育的過程中，也就能夠更早更及時的發現食品安全隱患，起到危機預警的作用，防患于未然。一旦這樣的良性路徑形成，就會形成所謂的“路徑依賴”，這是一個制度的自我增強過程［10］。這樣一來，就無需更多人為的后期維護。

4.3 完善食品安全的相關法律和相應制度的建設

依法治國是中國的基本國策，同樣法律也是中國經濟社會得以持續快速發展的一個重要護航者。很多發展中國家的經濟社會趨于停頓，其主要原因之一正是它們“缺少進入由法律和其他制度約束的社會的機會”［11］。因此，必須加強制度立法，盡快的完善法律和其他相關制度建設，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，如此才能保障中國的食品安全監督管理體系不斷完善，并正常運轉。

4.4 建全合理有效的行業自律機制

建立合理有效的行業自律機制，在政府的引導下，由食品行業的生產者根據食品生產行業的實際情況，在符合法律法規的前提下進行。通過嚴謹嚴格的行業自律，構建食品安全的第一道屏障，做到對食品安全問題的早發現早預警。

4.5 增強媒體的社會責任感和科學態度

加強對媒體報道食品安全事件的新聞審查，對摻雜個人利益的虛假報道進行嚴懲，媒體要建立健全食品安全事件報道的科學機制，緊密聯系食品科學研究領域的權威機構和權威專家群，以科學公正的態度進行報道，切實做到不渲染，不夸大，不隱瞞；對公眾的疑慮及時予以科學的引導和疏導。

5 展望

“民以食為天，食以安為先。”食品安全問題一直廣受公眾關注，它不僅會影響身體健康，還會造成社會恐慌，而一個國家要建立一套完善的食品安全監管體系是一個循序漸進的過程，中國在完善該體系上還有很長的路要走，需要政府和社會公眾的共同努力。從中國食品安全監管體系的建立歷史來看，政府已經做了很多的改善，但是因監管范圍大、類目繁多，依然存在很多缺陷。

值得欣慰的是，2013年3月22日，國家食品藥品監督管理總局成立，該機構是國務院正部級直屬機構，取代了原國家食品藥品監督管理局和國務院食品安全委員會辦公室。主要負責對藥品的研究、生產、流通、使用進行行政監督和技術監督；負責食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督、組織協調和依法組織開展對重大事故查處。這是中國食品安全監督管理體系的一個重大進展，不僅表明了中國政府保障食品安全的決心，還說明政府已經注意到食品安全體系存在的癥結。國家食品藥品監督管理總局的成立整合了以往“政出多門”的多部門的職能，理順了食品安全體系的政府管理體系，旨在達到政策的真正落實，監管的確實執行，以填補以往工作上的漏洞。相信隨著由中央到地方各級食品藥品監督管理局的機構整合的完成，這個體系將發揮出巨大的作用［12］。

未來政府應該在上下級部門、同級交叉部門的分工上做到責任明確、切實落實到各個部分和機構，不要留空白，還要進行及時、有效的溝通，而各部門應該在明確自身責任的同時要切實提高技術手段和監管標準。另一方面，社會公眾要起到良好的輿論監督作用，消費者遇到食品安全問題要及時維權，媒體要做到及時曝光不法企業和商人。這樣在政府的強力監管和公眾的有效監督協同作用下，相信中國食品安全監管體系將會進入一個嶄新的階段。

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