鳳翔縣山洪災害防治非工程措施完善對策及建議

石梅梅 付振興

（1.鳳翔縣南指揮鎮水務管理站 陜西 鳳翔 721400；2.鳳翔縣陳村鎮水務管理站 陜西 鳳翔 721400）

1 建設背景

近年來，隨著全球氣候變化異常和極端自然災害的增多，暴雨等自然災害呈現歷時短、降雨量集中的特點，各地中小河流山洪災害頻繁發生，嚴重影響了人民生命財產安全和社會經濟發展。

鳳翔縣縣域北部為山地丘陵，地形起伏，水土流失強烈，南部為黃土臺塬，受特殊地理位置和地形影響，山洪災害多，對經濟社會發展影響大。現有各類堤防9.86km，主要分布在橫水河、七里河、千河等幾條較大河流上，受客觀條件限制，小流域兩岸防洪基礎設施薄弱，有的甚至沒有設防，其河道兩岸極易發生山洪災害。

綜合國內外山洪災害防治經驗，山洪災害防治應以最大限度減少人員傷亡為首要目標，以防為主，防治結合。以非工程措施為主要手段來防御山洪災害，已成為國內外的共識。因此，山洪災害防治要堅持工程措施和非工程措施相結合、以非工程措施為主的方式，是基于目前我國國情而采取的對策，也是現階段預防山洪災害的必然選擇。按照國家防總辦公室統一安排，鳳翔縣列入2012年第三批全國山洪災害防治縣級非工程措施建設計劃，并于2013年開始全面建設。

2 建設和管理現狀

鳳翔縣山洪災害防治非工程措施自2013年4月1日開始建設，同年11月23日完工，項目在全縣12個鎮5個社區的山洪災害區建成6個自動雨量站、8個自動水位站、50個簡易雨量站、22個簡易水位站、2個視頻監控站、81套無線預警廣播；建成縣級監測預警平臺1處；配套市級信息共享平臺和市級水情分中心信息接收軟件和設備各一套。一個覆蓋縣、鎮、村三級的水雨情監測、預警發布、多級視頻會商網絡初步形成，并于2013年汛期對部分功能進行了試運行。

3 運行管理存在的問題和不足

通過2013年汛期對山洪災害防治部分體系的試運行，整個非工程措施防治體系雖已具雛形，但在建設和試運行管理過程中，發現還有以下幾方面有待進一步完善和增強：

3.1 水雨情監測站點布設及應急保障方面有待完善

目前，全縣非工程措施中，在自動雨量站布設時，考慮到施工條件是否成熟和后期運行管理等原因，站點布設多集中在各小流域河道和村莊附近，前期在理論數據支持下確定的站點位置由于各小流域實際情況的不同，已建成的各監測站監測數據的代表性需進一步驗證和修正。此外，目前建成的體系建立在專用光纖組網和移動網絡基礎上，對于突發應急情況需加強應急電力供應和通信保障方面的設備，以保證整個體系不間斷運行。

3.2 監測預警指標全面性、適用性有待進一步優化

對于臨界水位、降雨量等監測預警指標，由于沒有成熟的經驗可供參考，建模計算過程中雖有相應數據支撐，但因多年來退耕還林、水保綜合治理工程的實施，植被、地形等流域下墊面情況已發生較大變化，受人為活動影響，河道比降、行洪斷面、流量等參考數據都發生了變化，因而由理論計算得出的預警指標很難全面反映流域實際情況，離實際預警應用存在一定差距。此外，過低或過高的預警指標將導致預警頻發或漏報情況，這些都會造成人員財產損失和群眾的厭煩麻痹思想，不利于防災減災。因而預警指標的全面性、實用性有待優化調整。

3.3 小流域洪水暴雨預報精度和時效性有待提高

目前，鳳翔縣采用的小流域洪水暴雨預報預警軟件是由新安江模型、地貌單位線法和動態馬斯京根法系統建模設計而成，對于其中關鍵性指標、地域不同等都將影響預報精度和時效性。同時，局地的強對流系統造成的短歷時強降雨，其突發性、隨機性強，監測和預報都存在較大難度，往往造成短歷時局地暴雨的預報降雨區域、降雨量及雨強等重要指標精度不高，甚至發生誤報、漏報等問題，需在運行管理過程中不斷研究、調整和完善。

3.4 防御預案編制的實用性、有效性有待調整優化

縣、鎮、村三級的防御預案雖已編制完成，但由于各鎮各村情況不一，對預案編制的理論性和實用性都要求很高，而編制人員水平不均，指揮體系、預警方式、危險區、安全區、轉移路線等關鍵事項的實用性和有效性有待調整優化。

3.5 群測群防體系的建立有待磨合，響應速度有待提高

山洪災害防治非工程措施的有效運行關鍵在于基層村組體系的高效運行，依靠群眾，發動群眾，完善群測群防體系，才能有效防御山洪災害。但群測群防體系參加人員眾多，點多面廣，多級聯動有待磨合，響應速度有待提高。

3.6 人員管理水平、運行管理長效機制有待健全和增強

目前，整個非工程措施的管護人員多由鎮、村干部兼任，人員操作管理水平參差不齊，加之鎮村基層工作千頭萬緒，很難保證專人管護。同時，運行管理經費難以落實，相應的管理制度也在建立健全的過程中，這些都成了監測預警系統能否長期、有效、及時發揮作用的不確定因素。

4 建立有效防災減災非工程措施體系的對策建議

4.1 加強系統研究，動態調整，縮小監測預警體系與實際的差異

一是通過一段時間的運行管理，對采集的水雨情監測數據進行分析處理，為二期工程監測站點加密和水雨情監測預警指標的調整優化提供依據。盡可能將自動雨量監測站點布設在流域中心、暴雨中心等有代表性的地段，并在高發易發山洪降雨區、人口密度較大的山洪災害頻發區適當加密或調整站點布設。同時，對水雨情三級監測預警指標對應的1小時、6小時、24小時臨界降雨量和臨界水位進行動態調整優化，縮小與實際情況的差異，提高適用性，克服僅以靜態雨量作為預警指標的片面性；二是通過災情模擬，綜合演練，驗證預案的可行性，根據不同村鎮山洪災害的形成特點，參考歷史山洪、地形地質條件、防洪設施和人員分布情況，結合村組社會經濟發展的實際進行動態調整；三是通過今后一段時間甚至更長的時期，對各類監測數據進行采集，逐步彌補現有小流域預報系統建模參考指標不足和代表性不強的問題，加強經驗規律總結和理論研究，調整完善系統模型，提高預報的精度和時效性。

4.2 建立健全制度，長效管理，完善防災減災非工程措施體系

一是落實運行經費和管理人員，強化基層防汛體系建設。積極協調有關部門，將運行維護經費列入同級財政預算或設立管理基金，利用增加編制、公益事業崗位等渠道逐級落實縣、鎮、村三級管理人員，每年組織監測預警人員的培訓、預案的修編和演練等工作，提高管理人員技術水平，同時鄉鎮、村負責預警設備、簡易雨量水位站的維護及救援隊伍的組建等工作，采用以獎代補的方式推動工作有效開展。二是建立健全各項管理制度，形成制度化運行。建立監測預警崗位責任制、設備設施運行管理維護制度、汛期值班制度、防汛物資的管理制度等，并統一制作，上墻明示。建立考核制度，把該項工作納入年度考核內容，因工作不到位引起山洪災害損失擴大或加重的，要對相關責任人進行嚴肅處理。對工作出色，能夠充分發揮山洪災害非工程措施的作用，最大限度降低山洪災害損失的，要給予獎勵。同時，縣防汛辦定期、不定期的開展落實情況檢查制度，對情況不理想的鎮村要及時給予警告并落實整改措施。三是發揮廣大人民群眾的力量，群測群防，有效開展防災減災工作。監測數據的收集，預警信號的傳遞，群眾撤離的開展，這些都需要群眾的積極參與，也需要完善的防汛組織、責任體系來實現。基層防汛體系中完善的網格化責任體系、預案體系、人員撤離和搶險救災體系建設及宣傳、培訓和演練是保證群測群防快速有效開展的關鍵，通過每年汛前組織群測群防演練，不斷磨合，促進縣、鎮、村、組、戶的有機配合，從而保證山洪災害非工程措施體系防災減災效用發揮到最大。

4.3 開展山洪災害評估，查缺補漏，增強非工程措施體系實效

通過災情評估，一是可以及時發現目前山洪災害防治中存在的問題，完善防御預案，更加科學地劃分山洪災害危險區、警戒區和安全區，引導和規范山區農民的建房行為，增強農民住房的安全性。二是可以發現山洪災害防治非工程措施的預警指標、防范預案中存在的不足，指導相應預警指標動態調整和完善，減少與實際情況的差異。三是通過山洪災害災情評估，完善以時段降雨量作為依據的山區小流域洪水風險圖的繪制，對不同的時段降雨量所造成的洪水淹沒情況有更加準確、更加直觀的了解和判斷，這對災情預警、組織人員撤離和搶險救援等工作有很強的參考價值。經過預警、防御、災害評估三個階段的工作，相互指導，相互影響，增強山洪災害防治非工程措施體系的實效。

5 結語

在今后的工作中，要繼續探索完善“重在基層，群測群防、預警到人”的山洪災害防御模式，通過不斷磨合，建立有效的防災減災體系，達到排查巡查到位、預報預警及時、責任體系健全、防御預案易行、轉移避險有效、響應反饋快速、宣傳培訓全面、防災意識增強的目標，最大限度地減少山洪災害導致的人員傷亡和財產損失，為縣域經濟和社會發展提供可靠保障。陜西水利