關于如何提高城市規劃可操作性的幾點思考

王梅瑩

(山西久一建筑規劃設計有限公司，山西太原 030006)

城市規劃作為一定時期內一個城市的發展藍圖，是城市規劃實施行為主體進行城市建設和管理的重要依據，也是城市規劃、城市建設、城市運行三個階段管理的龍頭，城市規劃的重要性不言而喻。但就目前各地城市規劃實施的情況來看，“紙上畫畫，墻上掛掛”的現象依然大有所在，當然這除了行政因素外，可能最直接、最主要的原因之一即城市規劃的可操作性差，甚至不具備可操作性，使得規劃本身就難以落地，行政管理部門在實施與管理過程中也就無從下手，城市規劃編制單位提供的規劃成果自然也就成了“墻上的畫”。

究其原因，主要體現在以下幾個方面。

1 規劃內容體系的科學性

這一點在城鎮體系規劃和城市總體規劃兩個層面表現的尤為突出。以縣域城鎮體系規劃為例，在2006年7月25日頒布施行的《縣域城鎮體系規劃編制要點》(試行)中要求，該類規劃的規劃內容有十幾條之多，其所涵蓋的范圍十分廣泛而全面，但實際編制以及實施過程中能否全部落到實處，答案恐怕并不樂觀。

先以產業發展這一條內容為例，單從規劃編制的角度來講，要做到其實不難，但關鍵問題是規劃確定的這些內容真的能夠對當地的產業發展起到多大的實際指導意義就不得而知了。作為縣域經濟單元來講，產業發展方向與重點是其最需要解決的重點問題之一，但要想真的提出適合某個縣域經濟單元發展的產業重點是需要經濟學、管理學等大量專業人士經過大量的資料分析及區域發展動態等等諸多相關影響因素的研究后方可提出一二，僅憑城市規劃從業人員簡單的分析一下歷年的經濟數據、參考一下當地的國民經濟發展綱要就明確其產業發展方向與重點未免過于草率，因此也就很難真正對當地的經濟發展起到實際指導意義。更何況產業發展其實是市場行為，是隨著市場的發展變化而變化的動態過程，而我們在規劃編制過程中這種過于直接的“安排”，恐怕更多的是規劃師甚至管理人員的一些主觀理想和意愿。譬如現如今山西的煤炭產業，多年來它一直是山西的支柱，但由于近年來市場環境的原因，山西的煤炭及相關產業均陷入低迷，雖然政府層面不斷出臺改革與刺激政策，但恐怕短時間內也難以扭轉當前的發展狀態。因此，關于產業發展這項內容我認為應該由專業規劃來解決，而不應該作為城市規劃的編制重點，因為要想真的做到切合實際又科學合理，這個任務對于規劃師來講未免稍顯艱巨了。

同樣再說區域管制，編制要點里明確“要劃定禁止建設區、限制建設區和適宜建設區，提出各分區空間資源有效利用的限制和引導措施”，并把這一條作為強制性內容來執行。而從縣域范圍來講，要科學合理地劃定上述三類管制區域恐怕也只能通過文字泛泛的提一下，真的要做到像城市總體規劃或控制性詳細規劃那樣落到實處恐怕也是難上加難。首先，比例尺就限定了這項工作的精確性。縣域村鎮體系規劃的比例尺一般為1∶5萬～1∶10萬，而對于某些要素的管制區域其實只有幾米，最大的也無非幾公里，因此要想在這樣的比例尺度下盡可能準確的表達出各類管制區域的劃分實在困難。其次，在縣域范圍來講，究竟哪些區域應該屬于禁止建設區或限制建設區就是一個相對模棱兩可的概念，也很難以簡單的一條線來界定二者的準確分區。因此，劃定管制區域可以提，但將其作為強制性內容來執行則很難操作。這在建設項目選址過程中體現的尤為明顯，一個建設項目大則占地幾百畝，小則幾十畝甚至幾畝，而由于比例的問題，上述三類管制分區的界線稍微存在一點誤差可能這幾百畝地的歸屬問題就會出現本質上的區別，本身可能是屬于適宜建設區，但由于比例表達等原因，可能就變成了限制建設區甚至禁止建設區，最終可能會出現因為項目的選址而調整或修改規劃的局面。

第三再說用地規模，編制要點里同樣也要求“縣域村鎮體系規劃應與土地利用規劃相銜接，進一步明確建設用地總量與主要建設用地類別的規模，并編制縣域現狀和規劃用地匯總表”，同時還要求“各鎮區的建設用地規模要作為編制重點內容予以明確”。拋開前面提到的由于比例尺問題導致難以計算出準確的用地規模數據不說，僅從其編制的必要性角度來講，我認為這項內容值得探討。首先，按照我國現行的城市規劃編制體系，縣域村鎮體系規劃是最高層級，接下來還有城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉村發展規劃等，而上述的這三個層級的規劃對于用地規模的界定都相對縣域村鎮體系規劃要容易的多，也準確的多，而且這三個層級的規劃也均屬于法定規劃范疇，因此，沒必要在縣域村鎮體系規劃層面把這些下一層級可以解決的問題都一一敘述清楚，更何況在實際操作過程中也很難做到準確的表達。

最后說規劃期限，這個問題其實不只體現在縣域村鎮體系規劃上，城市總體規劃也同樣存在。在多年來的實際操作過程中就不難看出，國民經濟發展規劃與土地利用總體規劃的可操作性均相對要強，這除了行政原因外，規劃期限就是十分重要的影響因素。目前我國城市規劃的規劃期限一般從起始年份算起，確定15年或者20年，隨意性很大，也很難與行政主體的任職期或者國民經濟發展規劃做到步調一致，進而實施效果就難免差強人意。

2 規劃實施機制的協調性

影響城市規劃可操作性的另一個重要因素即各部門之間的協調機制不夠順暢，而城市規劃管理部門的實施恰恰離不開土地、交通、教育、電力等諸多部門的協調。但是由于我國現行的行政體制等原因，各部門均相互獨立、各自為政，部門之間相對順暢的協調機制一直難以建立，目前雖有一些發達省份實現了規劃與土地部門的整合，但其他相關部門之間的協調程度依然欠缺，這也使目前強調的“三規合一”甚至“多規合一”更加難以實現。

這里城市規劃管理部門與國土部門之間沖突最為明顯也最為直接。部分縣市由于規劃滯后或者行政體制等原因，國土部門在出讓土地時與規劃管理部門的溝通和協調不夠，有的甚至完全不考慮城市規劃的存在，最終導致項目用地與城市規劃沖突嚴重，如地塊被城市道路切割等等問題，也極大地降低了土地的使用效率。其次是教育、交通部門與城市規劃管理部門的協調不夠導致大規模的設施投資浪費或重復建設等現象十分嚴重。如多年前的教育資源整合因為沒有與居民點布局調整相結合，本來出發點很好，最終卻導致更多的鄉村孩子失學、城鎮的教育資源壓力過大、校車事故頻發等諸多社會問題的出現，而如今又要走回頭路——恢復部分教學點。而交通、電力等部門與城市規劃管理部門的協調不夠導致的最直接后果即資源浪費、重復建設等。多年前有一則新聞報道，當時完全被當作是“正能量”——四川山區的一個僅有十來戶山莊窩鋪的村莊沒有通電，而為了能讓村民點上電燈，電力部門花費大量的人力、物力、財力，總投資多達數百萬元。試想，如果當時將這幾戶村民搬遷至山下的條件相對較好的中心村或者行政村需要多少投資，即便投資一樣，起碼村民的生活環境會大大改觀，何樂而不為，村村通水泥路工程的實施也同樣存在類似現象，為了讓所有自然村通水泥路，不惜花費大量財政投資，但隨后好多山區規模小、環境差的居民點又被撤并到中心村或者條件較好的行政村，導致剛剛修好的道路或者剛剛敷設的電力線路面臨廢棄。

上述種種問題的出現均因為各部門之間的協調不夠，最終直接導致城市規劃在實施過程中的可操作性與規劃的初衷相去甚遠。