新加坡概念規劃經驗對承德城市發展的啟示

謝瑞欣

(邦城(上海)城市規劃顧問有限公司，上海 200043)

1 新加坡概念規劃

1．1 新加坡的規劃體系

新加坡城市規劃采用戰略性的概念規劃(Concept Plan)、實施性的總體規劃(Master Plan)和開發指導規劃(Development Guide Plan，簡稱DGP)二級體系。概念規劃在規劃層次上相當于中國的總體規劃，制定長遠的發展目標和原則，協調和指導公共建設的長期計劃，確定宏觀的長期土地用途需求，平衡各種土地需求，確保土地供應充足，同時增強投資和商業信心，是一種終極規劃，側重于解決宏觀層次的問題，屬非法定規劃。

總體規劃和開發指導規劃在規劃層次上相當于中國的控制性詳細規劃，屬法定規劃，是開發控制的法定依據，根據概念規劃的宏觀架構、策略編制總體規劃和開發指導規劃，為各個地段做更詳細的規劃，包括土地售賣發展協調和發展管制，然后再編制5個規劃大區(中區、東區、北區、東北區和西區)以及下屬55個規劃小區的規劃，指導具體的開發活動。

1．2 新加坡概念規劃的發展歷程

1971年新加坡概念規劃是引領新加坡50年發展極為重要的規劃，1967年在聯合國專家援助下開始編制，歷時4年時間完成，這是一個環狀發展方案(Ring Plan)，確定了新加坡兩個基本的城市空間模式。

“環狀城市”，在城市中央前瞻性保留了大型自然空間(城市綠心)，使其成為大型的生態基礎設施核心(中央集水區)，并確保這一策略延續至今，為城市制定了由軌道交通MRT連接的項鏈式“新鎮環”空間結構，城市圍繞大型自然空間(城市綠心)環狀發展，奠定了新加坡“花園城市”的基礎。

“新鎮模式”，新鎮是新加坡城市的重要組成部分，將西方國家現代規劃理念和自身國情有效結合，具有相對獨立和完整的土地使用功能，采用高密度發展模式，有效緩解了新加坡人多地少的矛盾，目前新加坡共建設有23個新鎮，每個新鎮人口規模約15萬人～30萬人，目前新加坡常駐人口中80%左右，共有300萬人以上居住在新鎮中。

新加坡概念規劃一般每10年編制一次，1971年～2001年共完成了4輪概念規劃的編制。1981年概念規劃主要延續1971年概念規劃。1991年概念規劃提出了星座模式的中心體系布局，除繼續發展城市CBD外，在城市的北區、東北區、東區和西部分別布局四個城市次中心，疏散商業設施和就業崗位，加強新鎮的獨立性。2001年概念規劃突出強調了城市在花園中的宜居和可持續發展原則、積蓄淡水營造親水環境原則和加大舊樓改造原則等，進一步明確了未來新加坡城市發展的前景——宜居城市。

2011年，在新一輪概念規劃修編過程中，民眾認為未來城市人口不應再增長，根據公眾參與原則，需要對人口規模進行評估，因此新版概念規劃推遲，預計即將公布。

1．3 新加坡概念規劃的主要特點

1)前瞻性。概念規劃注重對城市長遠發展重大問題的超前引導。例如，建設國際性的經濟、金融、商業和旅游中心(CBD)的設想在1971年概念規劃就提出了，同時也提出了在城市中央布局大型自然空間作為儲水區，確立了新加坡城市的基本結構，還確定了新加坡地鐵線路的總體結構，相關用地得到預留，直到1980年年底新加坡地鐵才正式開工建設。

2)終極性。概念規劃在規劃模式上從以時間期限為主導轉向以規模為主導。1971年概念規劃還有20年的規劃期限，在1981年、1991年重新修訂概念規劃時淡化了時間期限，逐步演變成不同的規模對應不同期限概念規劃的模式。

3)延續性。概念規劃注重在城市發展結構、重大設施布局上的繼承性，確保主要規劃概念得到延續。如1971年概念規劃提出的環狀城市發展模式:城市的中央是水源生態保護區，禁止任何開發行為，以后的若干輪概念規劃基本延續該規劃結構，并且概念規劃的意圖在下層次的開發控制規劃中也得到延續。

4)參與性。概念規劃強調涉及城市發展的政府機構和部門的共同參與，將其意見納入概念規劃，同時還加強公眾參與，并形成多樣化和方便的參與渠道。

2 新加坡概念規劃經驗對承德城市發展的啟示

2．1 規劃的前瞻性

與中國總體規劃相比，新加坡概念規劃的重要特點是強調以規模為主導，弱化以時間期限為主導，發揮制定城市長遠綜合發展目標、提出城市發展宏觀框架和引導策略的作用，正是這種變化使概念規劃具有很大的前瞻性。承德在制定城市規劃時應借鑒以上經驗，強調以規模為主導，對不同規劃期限城市空間發展做出安排，這種安排是在前瞻性深入研究城市遠景發展的基礎上進行，與中國通常總體規劃相比會更具有合理性和延續性。

2．2 層級分明的城市空間結構

新加坡城市空間結構組織層次分明，分為靜態結構(“城市—新鎮—鄰區—鄰里”)和動態結構(快速軌道交通—地面巴士—出租車—步行)體系。在新加坡靜態組織結構的多層次中心體系中，每一級的中心與一定的腹地范圍相對應，形成城市中心與城市、區域中心與區域、新鎮中心與新鎮、鄰區中心與鄰區、鄰里中心與鄰里的內在結構關系。承德城市可借鑒新加坡這種多層次中心體系的發展模式，構建起城市、分區、片區、鄰里中心四級結構，并且承德在組織動態結構來匹配多層次中心靜態結構上更具有天然優勢，承德城市形態屬河谷帶狀組團發展特點，只需沿武烈河和灤河布局兩條大容量快速公交線就可串聯起城市各功能組團，實現公交引導TOD發展模式。

2．3 科學的交通級配網絡

新加坡規劃優先考慮快速路、主干道、次干道和支路網系統，重點考慮軌道交通用地預留以支撐商業和住宅密集地區的剛性發展，在高密度發展地段建立主要交通車站及設施，有效連接各重要樞紐，實現便捷換乘。城市用地規劃配合交通發展，鄰公交樞紐區域鼓勵高密度開發，保證公交導向模式得以發展。承德可學習新加坡構建科學交通級配網絡的經驗，謀劃好快速路和大容量公交系統，實施公交優先發展模式，強調土地使用功能與公共交通的有機結合，將公交轉換站和居住區中心、鄰里中心一體化布局，注重換乘樞紐建設，提高城市運行效率。

2．4 適度的中高密度發展

新加坡基于土地狹小的國情，新鎮住宅區普遍采用高層，早期住宅層數為10層～25層，近年新鎮中心周圍住宅層數已發展到30層～40層，住宅區容積率一般為2．8～3．5，這種高層、高密度的居住方式，也同時保證了城市不同尺度的綠地公園的空間分布，使新加坡又有“花園城市”的美名。承德城市地處山間河谷，可建設用地同樣稀缺，除老城區和部分區域外，在南部新城等新開發地區可借鑒新加坡高密度發展模式，根據承德的實際采取適度的中高密度發展模式，總體形成以小高層為主、部分多層、部分高層的城市空間形態，這樣在滿足城市發展、人口集聚的同時，還能留出足夠的城市公園和廣場綠地等綠化空間，延續承德山水園林城市的特色。

2．5 基于保護的城市更新理念

新加坡對于歷史街區的保護不僅僅是歷史建筑本身，更重要的是街區的整體結構、肌理和公共空間的形態保護，新加坡全島保留了牛車水、小印度和甘榜格南3個主要歷史街區，保留7 000多棟歷史建筑，為市民保留了豐富的歷史和文化記憶。承德是極具特色的歷史文化名城，應保留老城重要的舊建筑和區域，以二道牌樓地區為例，可以二道牌樓現存文物古跡和歷史建筑為基礎，保護街區內城隍廟、承德文廟、道臺衙署等物質文化遺產以及孔子誕辰祭日和碗砣兒、豆汁兒、烙糕等特色美食等非物質文化遺產為主，完整保護構成街區的整體空間環境、景觀風貌和人文特色，最終使街區和城市建設在現代的社會環境中和諧共存、協調發展，將這條“老街”建設成為一個以文化展示、文化交流、文化創意產業、文化休閑為主的老城區中富于活力的文化特色街區，成功保存承德特有的文化歷史與城市風貌，增強市民的歸屬感及城市的特色。

［1］唐子來．新加坡的城市規劃體系［J］．城市規劃，2000(1):42-45．

［2］王茂林．新加坡新鎮規劃及其啟示［J］．城市規劃，2009(8):43-51．

［3］艾伯亭，鄒 哲．新加坡城市規劃體系及其經驗借鑒［J］．城市，2008(4):46-48．