談當前公路工程質量監督存在問題及主要對策

于偉 杜遷

(陜西省交通廳基本建設工程質量監督站，陜西西安 710075)

1 概述

隨著社會主義市場經濟的快速發展，極大地推動了我國公路工程建設的速度，至2012年年底，我國高速公路的通車里程已達到9．56萬km，是世界上規模最大的高速公路系統。依據交通運輸部《國家公路網規劃(2013年～2030年)》，在新的規劃里國家高速公路網規劃總里程由8．6萬km增加到了11．8萬km。今后十幾年仍是高速公路建設快速發展期。

在高速公路建設快速發展的同時一些質量通病始終得不到很好的解決，甚至出現一些工程質量事故，如路基沉陷、橋梁坍塌、隧道塌方、路面破壞以及一些工程缺陷等，因此在高速公路快速發展期的質量監管顯得尤為重要。

2 質量監管現狀

當前對公路工程質量的監管是按照工程建設基本程序，按時間順序分階段進行的。工程勘察設計階段的質量由工程勘察設計單位負主要責任，施工圖審查機構進行審查監督;施工階段的質量由施工單位負主要責任，建設單位通過公開招標委托監理單位和工程檢測單位進行監控。交通行政主管部門對工程勘察設計和施工階段所有參與工程建設的相關單位(簡稱“各參建單位”)進行監管，交通行政主管部門對施工階段的質量監管主要委托工程質量監督機構(簡稱“質監機構”)進行。質監機構是在行政上隸屬于交通行政主管部門的事業單位，業務上受各自上級質監機構指導。各級質監機構對公路建設各參建單位的工程實體質量、施工工藝以及質量管理行為進行抽查，以評價工程質量狀況，發現糾正和處理施工過程中存在的質量問題及質量缺陷。

3 質量監督存在的問題

通過以上分析，質監機構的質量監督是政府的行政行為的延伸，代表政府對工程質量進行監管。近些年，我國的公路工程質量監督方式、方法有了很大的改變和提高，走上了更為科學、合理、規范、法制之路，但現行質量監督在實踐中還存在一些問題。

3．1 質監機構定位不準確

首先，質監機構權限與責任不對等。質監機構在政府委托范圍內對各參建單位的工程實體質量、施工工藝及質量管理行為進行監督，并負有質量監督責任。但質監機構受政府委托范圍的限制，往往一方面對一些影響工程質量因素無權監管，如勘察設計質量;另一方面與政府相關職能部門權限重復，造成質量監督職能重疊，造成資源浪費、職責不清。而在出現質量問題時往往只追究質監機構責任，權限與責任不對應問題較為嚴重，損壞了質監機構形象，無法體現質量監督工作的權威性與一致性。

其次，質監費用不足制約了質監機構的生存空間。自2009年國務院取消“質量監督費”以來，目前質監機構費用主要來自財政撥款，財政撥款的費用偏少，無法滿足開展工程質量監督工作的基本需求，從根本上壓縮了質監機構的生存空間，無法保證質量監督工作正常運轉。在這種情況下，質監機構通常采用其他辦法來收取費用或者通過上級主管部門撥款，容易產生執法腐敗、經費來源不明等現象，影響質量監督工作的公正、公平。

第三，質量監督與檢測混編。目前我國公路工程質量檢測機構有的設立在質監機構中，有的是質監機構的下屬單位，通過檢測費用來補充質監機構正常運轉費用;部分省質監機構甚至出現質量監督人員與檢測人員混編，出現一套人馬、兩個職能部門的情況，造成了質量檢測領域部分監督工作人員既是監督者，又是被監督者，容易產生違背市場經濟法則、滋生行政腐敗等現象，造成質量檢測市場管理混亂與壟斷，質量監督與質量檢測界限模糊，不利于政府質量監督工作有效、權威地開展。

3．2 質監機構的職能不統一

各省的質監機構受委托的職權范圍并不統一。部分省級質監機構對施工企業資質、監理單位和人員的資質和資格有直接審批資格，部分省份則由上級交通行政主管部門進行審批，質監機構只進行初審。另外在施工與監理單位招投標、設計文件審查等方面一些省級質監機構具有話語權，具備監督管理職能。政府質量監督始終貫穿于工程項目招投標、施工設計審查、施工過程、交(竣)工驗收等全過程，質監機構如不明確和統一其質量監督范圍，其職責與權限就會模糊不清。

3．3 質量鑒定制度不合理

高速公路建設質量監督控制包括施工許可、設計文件審查、市場準入制度及質量等級鑒定制度等。其中施工許可、設計文件審查、市場準入制度等是事前質量監督，主要起到預防控制的作用;質量鑒定制度是事后質量監督，起到對工程成品質量評定作用。質量鑒定是質監機構對施工中的工程質量進行分部核定和單位工程最終核定后出具的等級證明文件。由于質量鑒定評分權重較大，對工程最終評定結果起到了主要作用，因此質監機構承擔了主要的質量鑒定責任，而這應該主要由建設單位來承擔的。當前的質量鑒定制度不利于政府質量監督這一行政執法工作的開展。

3．4 監督方式過于微觀和具體

當前，質監機構更偏重于對工程實體、施工工藝的質量監督，部分質量監督機構對所監督的項目采取了綜合檢查、巡查、專項檢查相結合的方式，規定實行定時、定次的監督檢查制度，對施工的每個環節力爭做到質量監督人員到位。這種過于具體的管理模式使有限的監督力量和過大工程建設規模間產生了較大矛盾，影響了質量監督工作的時效性。

3．5 監督人員業務水平不足

質量監督是集管理與技術于一身的一項重要工作，部分質監機構當前不能完全保證工程質量的有效監督。主要表現為缺乏高水平的監督人員，尤其是近些年我國高速公路建設規模大、任務重，質量監督面臨著任務繁重、情況復雜、難度較大的情況，各級質監機構缺少那些既對法律法規、強制技術標準熟悉，又在公路專業方面具有專家級的高水平技術人員。

4 相關對策及建議

4．1 準確定位質監機構

目前質監機構的職能主要體現在施工、監理、試驗檢測的市場管理，參建單位質量管理行為、工程實體質量、工程質量鑒定等三個方面，都體現著政府行政職能。我國公路質監機構的改革應根據事業單位改革的政策導向，將質監機構逐步向公路工程質量監督的行政職能機構轉變，監督人員轉變為公務員或參照公務員管理，提高工資待遇，實行高薪養廉，可使質監機構確立工程質量監督執法的主體地位，保證政府質量監督公正性和權威性;對于質監機構下設的檢測機構，可將其分拆、獨立，進入市場參與競爭。

政府部門應通過整合監督資源、減少職權重疊、推諉扯皮現象，擴大質量機構的職能范圍。將工程建設的施工許可、設計文件審查、施工過程監督、工程質量鑒定等質量控制制度與工程質量監督、各參建單位機構及人員的市場準入等質量管理職能進行結合，形成全面覆蓋、完整統一的政府質量監督體系，實現質量監督工作無縫對接，突顯質監機構質量監督工作全面性和專一性，從而形成質量監督環節不減、監管強度加大、次數減少的好現象，從而全面有效地控制公路工程質量。

4．2 實施竣工備案制度

交(竣)工應由項目法人即建設單位負責組織實施，對工程質量驗收過程和結果負責，驗收結果須如實反映工程質量。質監機構對竣工驗收過程進行監督和指導，負責對工程質量做出總體評價，并報請上級主管政府部門是否進行備案。項目進行備案時要提交部分重要的施工、監理和檢測資料，完整的交(竣)工驗收資料，質監機構監督檢查文件和整改文件等，備案完成后由質監機構出具該項目的質量監督報告并進行竣工驗收。備案制度劃清了政府與企業之間責任，更好地落實工程質量責任制度，同時也實現了在交(竣)工驗收方面的工程質量監督由微觀監督向宏觀監督的轉變。

4．3 監督由微觀到宏觀轉變

各級質監機構都對一些諸如路基“三背”回填、橋梁鋼筋綁扎、混凝土澆筑、隧道防排水等部位或結構物的工程實體進行重點監督，監督采取實測實量、查看施工工藝等微觀方式進行，監督人員現場實體質量監督更多地是過程控制或事后控制，發現質量問題經整改后往往在下次檢查時又反復出現，得不到根本治理。所以質量監督應從微觀向宏觀進行轉變，以法律法規和強制性標準的執行情況、質量管理文件落實情況為主要內容，對各參建單位質量管理行為進行監督，實現監督重點由工程實體向各參建單位質量管理行為轉變。此舉不僅節約了大量人力物力，而且能充分發揮各參建單位的作用和積極性。

4．4 培育完善的市場機制

建設單位落實貫徹項目法人責任制度，建設單位主要負責項目的質量、進度及成本要求和目標，負責管理設計、施工、監理單位，對工程質量總負責;質量監督機構重點監督建設單位的質量管理行為、設計單位資質、信用，施工以及監理單位資質、信用等方面。對于一些質量問題與質量事故，必須嚴肅地對事故責任單位和責任人進行必要的處罰與追究，避免“大事化小、小事化了”或者輕描淡寫各打五十大板，致使一些問題反復發生而沒有得到重視。

4．5 提高質量監督人員業務水平

為逐步提高質量監督人員理論水平與實踐技能，一是嚴格質量監督人員的進門關，招聘監督人員時采取統一嚴格考試、篩析，擇優選擇;二是加強對質量監督人員的業務培訓和考核，實時對新出臺的規范、辦法進一步理解和掌握，更好地指導了實際工作;三是公路工程監督過程中采用與時俱進現代化檢測手段保證質量監督深度、準確度，適應當前高速公路建設快速發展的需要。

5 結語

公路工程建設過程中質量監督是一項復雜的系統工程，必須在工期合理、市場健全的基礎上實施有效、宏觀監督，其中質監機構重新定位、建立完善的市場、落實質量責任是關鍵，而不是進行微觀具體的監督，充分發揮市場在公路建設中資源配置作用，實行政企分開，才能夠使監督起到有效的作用。政府部門通過整合質量監督資源，精簡機構人員，賦予質監機構更合理、系統的權限，便于質量監督工作開展;質監機構在依據完善的法規體系基礎上，通過培育規范的建設市場、建立激勵和懲罰機制及市場信用體系、真正落實工程質量責任制度等一系列措施來實現全過程無縫隙宏觀監督，保證工程質量的穩定。

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