巴西水資源管理政策實施情況回顧

[] L.B.E.

1 概 述

近幾十年來，許多國家紛紛檢視其水資源管理政策與法律，構建了新的體制框架，出臺了新的管理措施。 問題的核心在于，決策者需要在經濟發展和水資源保護之間取得平衡，使得現有可供水價值最大化，同時確保水資源利用長期可持續。 這也包括了如何平衡不同水用途和不同水用戶之間的水資源保護成本和責任。

巴西1997年頒布《水資源管理法律》后，水資源管理的體制模式發生了巨大改變。 受法國水資源管理模式的啟示，根據這部法律推出的國家水資源政策以及國家水資源管理制度在水資源的管理、法律和體制方面作出了重大調整。 在管理層面上，將流域確定為執行國家水資源政策的國土單元。 在政策層面上，該法律推出了經濟措施，如征收水費。 在體制層面上，構建了新的組織框架。國家水資源管理制度確定了聯邦、州以及流域層面上的機構共同管理水資源的模式。 改革仍在繼續進行，由于這些法律出臺將近15 a，因此有必要做某些調整。 初步分析表明，目前，改革進程依然面臨許多挑戰，該法律提出的各種措施難以有效整合。

本文旨在分析9433/1997號法律實施后巴西水資源管理模式的實施情況，即實施過程的演變情況、這15 a來都取得的成績，以及模式的組織架構、原則和措施是否嚴格遵守了法律規定。

2 全球水資源管理現狀

全球范圍面臨的水量和水質壓力以及水事糾紛，使得許多國家近年來紛紛復審或頒布新的水政策和法律。 城市化、工業化進程的加快，農業需水量增加，環境惡化以及氣候變化導致的潛在威脅，對全球水資源的管理和利用提出了挑戰。

例如，2000年12月起，歐盟成員國開始執行《水框架指令》(歐洲議會和歐盟委員會指令2000/60/EC)。 《指令》對歐洲國家的水資源管理進行了重大規制改革。 它確定了流域作為歐盟所有成員國進行水資源規劃的國土單元，要求成員國進行水文區域劃分。 在體制層面上，《指令》規定，成員國應該指定國家主管機構，負責流域管理規劃 (RBMP)的制定和實施。 《指令》提出了水資源綜合管理原則，要求采取經濟措施并鼓勵將公眾參與作為流域管理過程的組成部分。 許多學者曾分析了《指令》的實施過程及其目標、原則和方案的完成情況，并建議成員國之間水資源管理方法應該相互協調。

在美國，水資源管理問題相當復雜，涉及聯邦與州層面上的多個政府機構。 水資源歷來都是國家層面采取控制措施的對象，《水污染控制法》、《清潔水法》(CWA)(CWA于1948年頒布，后經多次修訂，最后一次修訂時間為1987年)是控制地表水污染的法律依據。

關于水資源規劃，其主要法律文獻為《美國法典》(2010年)第42部(公共衛生與福利)第19b章(水資源規劃)。 20世紀初期，流域作為水資源規劃的國土單元這一概念在美國迅速推開。 1965年,《水資源規劃法》頒布。 該法后來幾經修訂，最后一次修訂是2007年。 在體制層面上，成立了水資源委員會(WRC)、流域委員會(RBC)，作為制定、執行流域管理規劃的主要機構。 《水資源規劃法》也作出了為各州提供資金支持的規定，以提高各州在流域規劃管理中的參與程度。 最近，美國陸軍工程師兵團(USACE)提出，應該圍繞水資源綜合管理概念進行水資源規劃。 此后，流域委員會將水資源綜合管理作為水資源規劃的優先方法，以克服流域規劃分散化的弊端，使環境收益、社會收益和經濟收益最大化 。

對水資源政策進行重大改革的另外一個國家是澳大利亞。 根據憲法規定，水資源管理主要由各州及地方政府負責，僅授予聯邦政府有限權力。 1992年，意識到需要采取行動阻止水資源狀況普遍惡化，澳大利亞政府和各州及地方政府簽訂了水政策改革戰略框架協議，即國家水質管理戰略。 接著，于2004年又簽訂了國家水行動計劃。 在體制層面上，成立了國家水務委員會，負責執行國家水行動計劃。

該行動計劃涉及的主要措施和原則包括水權、水市場和水交易、水費征收、水綜合管理、知識構建和能力建設、水用戶、利益團體，以及流域規劃中涉及的作為合作伙伴的普通社區。 行動計劃是一項基本政策主張，所有的水立法、水政策以及涉水司法管理都必須遵守這一主張。

近年來，為應對墨累達令流域空前嚴重的干旱，澳大利亞政府采取了一系列水資源管理措施，這些措施為2007年頒布、2008年修訂《水法》奠定了基礎。 該法案對水資源管理進行了重大改革，構建了新的組織框架，即墨累達令流域機構，該機構負責起草執行墨累達令流域規劃，并籌備成立流域委員會，墨累達令流域規劃已于2012年11月正式生效。 在此情況下，澳大利亞首次以流域而不是州或者其他國土單元的方式，進行水資源綜合規劃。盡管水資源依然由州政府負責管理，但是《水法》的實施使得聯邦政府首次成為流域范圍協調人。

在發展中國家中，對水資源管理政策和法律進行了檢視的國家分別是墨西哥和中國。

墨西哥與水資源管理有關的主要法律是1992年頒布并于2004年修訂的《國家水法》。 該法律規定流域為水資源管理的國土單元，建立了由國家水委員會、水務委員會、流域委員會和水務局組成的組織框架。 在措施層面上，該法律推出了水權和水費征收兩項措施。 墨西哥面臨的主要體制挑戰是，如何最好地使流域委員會成為在流域層面上管理、規劃、組織、執行、控制和監督水資源管理的機構， 而這些機構要實現在流域層面上有效管理水資源的目標，仍然有很長一段路要走，因此，流域委員會有必要進行機構改組，以有效地管理水資源。 為推進流域的綜合可持續管理，2008年，墨西哥2007～2012年國家水資源方案提出了水資源綜合管理概念。

通過對這些發達國家和發展中國家水資源管理模式的簡要分析可以看出，這些國家近年來都開展了水資源綜合管理，其共同之處包括：

(1)確定流域為水資源管理規劃國土單元。

(2)基于流域委員會架構，在流域層面上實施參與和綜合管理。 然而，由于這些國家在行政區劃和行政架構上的差異，中央政府對地方的干預程度各不相同。

(3) 流域管理規劃及行政命令控制手段配合經濟手段。 采取的經濟手段方式不一，包括稅費征收機制、水市場和水交易機制等。

(4) 水資源管理模式協調和整合方法實施過程中，遇到了程度不一的困難。

3 巴西的水資源管理

3.1 概 述

巴西目前處于經濟和社會重大轉型期。 巴西為聯邦共和國，分為27個州(包括聯邦特區)。 國土面積8 514 876 km2，根據2010年人口普查資料，全國人口超過1.9億，其國土面積和人口數量全球排名15位。 因為幅員遼闊、氣候差異、人口分布及社會經濟發展水平等原因，不同地理區域差異巨大。 據估算，巴西地表水資源占全球地表水資源的12%(換算為流量為179 000 m3/s)，占南美洲地表水資源的53%。

2007年，巴西年人均水資源擁有量達43 027 m3，遠遠超出當年全球人均水資源擁有量8 209 m3的水平。 長期以來，水量豐沛的觀念形成了一種浪費水資源的文化，延緩了有效利用保護水資源所需的投資。 另外，這種水量豐沛即使在全國范圍內也是不均勻的，有些地區水資源量相當豐沛，而其他地區水資源量卻極其短缺。

分析得出，包含7個州的北方地區，人口密度最低，但是擁有的水資源量占全國水資源量的68%； 東北部地區一直存在缺水問題，巴西大部分半干旱地區都位于這一區域，周期性干旱導致作物歉收； 東南部地區，是全國人口最為密集、城市化程度最高的區域，是巴西的工業經濟中心，區域內包括圣保羅、里約熱內盧、米納斯吉拉斯等州，數量巨大的城市人口導致了水資源短缺及水質性缺水問題，水資源短缺及水質性缺水使得該地區“水源狀況惡化、居民供水減少”； 中西部地區，盡管水資源豐富，但是農田面積的迅速擴張已經開始給可利用水資源帶來了巨大壓力，無論是水量還是水質，都是如此；南部地區高度發達，是一個以商業為導向的農業區和工業區，目前部分地區存在水資源短缺問題，但是總體情況要比東北部地區和東南部地區好得多。

巴西的供水問題，主要原因包括水需求增長過快、城市擴張無規劃、工業化以及農業擴張等，這些原因導致了水資源的枯竭，無論是水量還是水質。 正如有專家指出的那樣，盡管巴西擁有全球淡水資源的12%，但是各種用途的用水依然面臨嚴重的水量和水質問題。 對于水質，生活污水未經處理排放是巴西水體水質惡化的主要因素，全國僅有55.2%的城市具有污水收集系統，覆蓋居住面積僅為44.0%。 另外，2008年污水處理量僅占收集污水的68.8%，剩余部分則未經任何處理直接排入水體。

為促進水資源管理，2003年，巴西將全國劃分為12個水文分區。水文分區不同于27個州的行政區劃以及5個地理區域，每個水文分區均由一個流域或者自然、社會和經濟特征相似的流域群和/或子流域組成。

3.2 管理模式

巴西首部水資源管理立法，即《聯邦水法典》，于1934年頒布。 目前的巴西憲法于1988年頒布，這部憲法在水資源管理方面有兩個重要創新：①水資源由聯邦和州同時管轄；②水是公共資產，這意味著在巴西不存在私有水體。1997年，經廣泛討論之后并借鑒其他國家經驗，巴西議會通過了9433/1997號法律，通過這部法律確立了國家水資源政策與國家水資源管理制度， 并在體制和政策層面推出了許多改革措施。 該法律規定流域為水資源規劃的國土單元，強化了1988年憲法提出的水是公共財產的概念。同時明確，水是一種稀缺資源，具有經濟價值，并確認了多種水用途和用戶權利的存在。

在體制層面上，該法律建立了新的組織框架，涉及共同及分權水資源管理。 這一組織架構包括了國家水資源委員會(NWRC)、州水資源委員會(SWRC)、流域委員會(RBC)、州水資源管理機構 (SWRI) 和水務局(WA)。國家水資源委員會負責解決聯邦層面上流域間的用水糾紛，同時為建立組織架構以及執行國家水資源政策中的各種措施提供必要的指導。 州水資源委員會與國家水資源委員會類似，具有相同的職能，只是管理范圍為州內的流域。 州水資源管理機構負責執行州水資源委員會確定的指導方針。

特別值得一提的是流域委員會和水務局，它們與州層面上的機構不同，其管理的水域與州部門不一定相同。 正如眾多學者所指出，流域委員會被視為“水議會”，這一做法仿效了其他國家的新舉措。 每個流域委員會具有自己的特殊性，它們在解決水資源糾紛、實施水資源共同管理、參與以及分權管理中發揮重要作用。 基于流域層面協商的特點，這些流域委員會由公共部門(聯邦、州及市政府)、水用戶及民間團體的代表組成。 而水務局,是管理體系的執行部門，當初也是作為流域層面上的執行機構成立的。 但是，它們一直沒有按照當初的設想行使職能。 水務局負責實施流域規劃、頒發用水許可以及征收水費。

從政策措施角度看，該法律確定了5條管理措施并力求發揮這些措施的綜合作用，以期更為系統地進行水資源管理。 這5條措施分別為：

(1) 包括國家、州以及流域層面的流域規劃，這些規劃確定流域層面優先的管理行動、計劃、項目及投資。

(2) 根據水體的主要用途對其系統分類。

(3) 水權(用水許可)。

(4) 征收水費，作為流域投入資金使用。

(5) 水資源信息系統。

繼9433/1997號法律頒布之后，巴西又分別于2000年和2004年頒布了9984號與10881號法律。 這些法律的相繼頒布，改變了水資源管理決策者預定的管理模式，鞏固了巴西的水管理體制改革。

根據9984/2000號法律，成立了一個新的組織機構，國家水務局，這是一個聯邦管理機構，負責國家水政策措施的執行和運作。 國家水務局的成立鞏固了巴西水部門的體制改革。 然而，在管理體系中設立中央機構，改變了原來基于分權原則的水資源管理模式。

為了恢復分權管理模式，2004年議會頒布了10881號法律，規范國家水務局和非政府機構之間訂立合同的程序，允許非政府機構受權行使水資源管理職責。 該法律的另一個重要特征是，確保水費收入用于各流域水務局確定的工程和項目。 除上述法律外，繼1997年后，還以國家水資源委員會和國家水務局命令和決議的形式，陸續發布了一系列的規章制度。

3.3 執行現狀

9433/1997號法律頒布實施多年，下面對該法律確定的體制框架和政策措施的執行情況進行了分析。

在由于經濟發展而已經面臨水資源壓力的分區，國家水務局會優先成立管理機構并實施管理措施。到目前為止，只有東南部地區、南部地區和東北部地區成立了流域委員會和水務局。 國家水務局表示(2009年)，在這些地區成立流域委員會，直接原因是為了解決這些地區可供水水量和水質的糾紛。 在水資源管理措施方面，亞特蘭提科修迪斯特、巴拉那和弗朗西斯科水文分區內的流域，幾乎全部完成了體制架構的建設并完全實施了各種水資源管理措施，而其他地區則還沒有實質性進展。

經濟發展不平衡及水資源分布不均在這個問題上也得到了體現，上面所述的幾個水文分區都位于經濟發達地區，面臨的水資源問題更大。由于全國大范圍缺水，所以問題最嚴重的地區應首先實施水資源管理制度。

因此，現階段大力推進其他水文分區實施這一管理模式非常重要，重點在于防范性管理，這樣，不至于在水量水質出現危機時才實施有效的水管理。各水文分區的公眾參與對執行國家水資源政策有一定影響，各分區之間體制架構和政策措施的執行情況差別明顯。

對于范圍完全處于州行政邊界內的流域，屬各州水務局管理范圍。分析了27個州的州水文分區的人口以及根據州法律設立的體制框架和政策措施情況。 盡管各州必須遵守聯邦立法，但是，各州對于其行政邊界范圍內的水資源有自己的政策。

盡管不可能獲得某些州執行水資源管理措施情況的完整信息，但可分析整理出執行情況的差異。 首先，各州在劃分水文分區上存在差異，顯然，各州劃分分區采用的標準是不同的。 例如，米納斯吉拉斯州劃分了38個水文分區，而塞爾希培州只有6個水文分區，面積相同的阿拉戈斯州劃分了20個水文分區。 盡管這種水文分區上的差異在一定程度上與各州具體水資源特征情況有關，但很明顯，水文分區的數量與面積或者人口之間缺少統一的聯系。 例如，北里奧格蘭德州，面積與里約熱內盧州差不多，人口只有其1/5，但是水文地理分區數量卻多得多。

就體制架構執行情況而言，24個州成立了州水資源委員會，部分州成立了流域委員會。 另外，與水文地理分區的流域情況類似，南部、東南部和東北部地區的州委員會幾乎都已經成立(96.5%)。

與水文分區的數量相比，州水務局數量較少，實際上不可能按照聯邦立法預期的那樣管理這些地區的水資源。 于是，技術、管理以及財務決策都由州政府機構作出，妨礙了分權管理進程。

就政策措施而言，流域規劃、用水許可機制以及水費征收等措施在絕大多數州已經實施。 東南部的4個州以及南部的3個州實施了所有的政策措施，這一點與北部地區以及中西部地區的州形成了鮮明的對比。 與整個聯邦范圍的情況一樣，水體分類這一措施的執行情況最差。

信息的總體分析印證了聯邦和州范圍內流域呈現的趨勢，即已經執行這一管理模式的主要是經濟比較發達的州以及在水質/水量方面面臨更大問題的州(東南部、南部及東北部地區)。總體而言，無論是在聯邦層面還是州層面，這一管理模式的執行都還不完善。 另外一個突出問題是聯邦和州管理模式之間存在的強異質性，盡管兩者都服從同一法律框架。 各地的具體情況都需要尊重，但是，強化共同管理以及預防性管理的一體化非常重要。 重點應該放在經濟欠發達地區以及水資源豐沛的地區，因為這些地區的發展都很迅速，特別是農業和礦業的發展給水資源帶來了壓力。

4 結 論

1997年巴西頒布9433號法律后，實施的水資源管理模式緊跟水資源綜合管理國際趨勢，遵循的原則包括水文流域層面上的分權管理、通過流域委員會實現廣泛的公眾參與以及將水資源作為一種具有經濟價值的公共財產進行價值評估。 盡管受法國模式啟發，但巴西模式有自己的創新之處，其運用可持續發展理念，嘗試將水資源分布不均情景下的地區差異以及對水資源的不同需求在模式中加以考慮。

正如本文所介紹，9433/1997號法律頒布多年來，巴西的水資源管理根據分權及公眾參與原則，以水文地理流域為中心制定并執行水政策，取得了毋庸置疑的進步。 然而，當初設想的模式在執行過程中發生了改變，目前正面臨一些問題。 首先，巴西的聯邦構成以及由此形成的聯邦與州對水資源的雙重管理，意味著巴西執行的水資源管理模式有別于歐洲模式。 盡管原先的想法是實行水政策制定和執行分權，但隨著2000年國家水務局的成立，這種分權管理受到了削弱。 另外一方面，水文流域管理一直服從于行政區劃管理，從而形成了聯邦和州的雙重管理模式。 顯然，因為聯邦的27個州都需要遵守9433/1997號法律的規定，所以巴西政府一直在努力實現一體化管理。 然而，對于這種一體化管理，仍然需要提高效率，確保合理管理水資源。 正如本文所指出，屬于聯邦管理范圍的流域以及州管理范圍的流域之間，水資源管理存在巨大的差異，特別是州管理范圍的流域之間。 因此，與中央利益以及地方利益存在沖突的許多其他國家一樣，巴西一直面臨有效協調利益相關方方面的問題。

另外一個相關問題是，北部地區與中西部地區實際上不存在水管理。 這兩個地區水資源相對豐沛，而其他地區存在的水量與水質問題更為緊迫，因而可以理解，這些問題突出的地區，特別是東南部地區，獲得了更多授權，優先實施水管理。 然而，重要的是不能忽視這兩個地區的水管理，其農業和采礦業發展迅速，已經給水資源帶來了壓力，因此需要更多更好的預防政策。 實際上，各利益相關方不可能坐等出現東南部、南部以及東北部地區那樣水資源壓力后才實施水資源管理政策。

上述挑戰也只是巴西努力為后代子孫保護水資源過程中面臨的部分問題。 盡管巴西到目前為此所作出的努力令人稱道，但是仍需繼續努力，加強管理。 巴西水資源管理進程表明，有必要強化管理過程，擴大執行這一模式的范圍，特別是在經濟欠發達地區開展水資源管理。 與獲得更多授權的地區相比，這些地區在構建體制框架以及執行9433號法律規定的政策措施方面一直存在差距。 盡管這些地區可供水比較豐沛，但是也因為經濟發展而面臨水資源利用壓力。 因為巴西國土面積大、管理難度高，管理上會出現平衡，但是通過建立基金會，為這一模式的執行提供經濟資助，可能會比較好地解決這一問題。

有效的水資源綜合管理在許多國家都是一個挑戰。 而對于巴西這樣一個水資源豐沛但分布不均且經濟快速發展的國家，更是一個巨大的挑戰。 因此，需要付出更大的努力，全面實施國家制定的水資源管理模式。 基于對巴西水資源管理模式的分析以及其他國家(包括發達國家和發展中國家)所采用的模式，巴西模式應在以下幾方面加以改進。

(1) 加強聯邦政府與州政府之間的協調，提高效率，強化政府間一體化行動。

(2) 在水質水量問題較嚴重的地區，實施水體分類措施，根據水體的指定用途對水體分類，同時，執行水質控制機制。 由于沒有水資源綜合管理專項資金，可撥付部分水費用于水資源綜合管理。

(3) 加速推進授權較少地區的水資源綜合管理工作，重點是預防管理。 由于沒有水資源綜合管理專項資金，考慮到巴西水電增長最快的主要就是這些地區，可從電力公司補償給巴西政府的資金中拿出一部分用于這些地區的水資源管理。

(4) 如其他一些國家已經運作的那樣，考慮在巴西建立水市場和水交易制度的可能性。 通過向高價值水用途優先供水，這些措施可提高水的利用效率。

最后，有必要繼續跟蹤考察措施執行結果，以作出必要的調整，減少執行過程中的偏差，促進聯邦、州及地方層面上各利益相關方之間的有效整合。