濱州市北部沿海未利用地開發利用探討

朱龍海,孫國暉

(濱州市國土資源局，山東 濱州 256600 )

濱州市位于山東省北部、黃河三角洲腹地、渤海灣西南岸，土地資源豐富，北部沿海有大片未利用土地。近幾年，隨著“黃藍”兩大國家戰略區開發向廣度和深度延伸，其北部沿海未利用地資源日益受到高度重視。做好未利用地開發文章，將會極大地拓展濱州市、全省乃至全國發展空間，使濱州成為推動黃河三角洲地區乃至山東科學發展的新的增長點和動力源，對黃河三角洲高效生態經濟區和山東藍色半島經濟區經濟社會發展也具有重大意義[1]。

1 未利用土地現狀

濱州北部沿海共有未利用土地12.13萬hm2(182萬畝)，主要分布在無棣、沾化和濱州北海經濟開發區。其中，國有未利用地7.67萬hm2(115萬畝)，集體未利用地0.47萬hm2(67萬畝)。集中連片千畝以上的有138片，面積7.10萬hm2(106.5萬畝)，其中5000～1萬畝的11片，1萬～5萬畝的14片，5萬～10萬畝的1片，10萬畝以上的3片。從地類比重上看，荒草地和鹽堿地最高，其次為灘涂、葦地和鹽田。該區背靠渤海，土地平坦，半數以上未利用地難以進行農用地開發，在建設用地開發中，只要不過度開發，對生態環境影響不大[2]。該區是華北地區唯一有范圍較大且集中連片的未利用土地。

2 政策背景及未利用地開發情況

近年來，國家非常關注北部沿海未利用地開發。2009年，國務院批準《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》(以下簡稱《規劃》)，《規劃》確定黃河三角洲地區為全國重要的后備土地資源開發區，發揮鹽堿地和灘涂資源豐富的優勢，推進土地集約高效開發。2011年9月，山東省政府出臺《關于黃河三角洲高效生態經濟區未利用地開發利用的意見》，對科學有序高效開發黃河三角洲地區未利用地資源提出了具體的指導意見。2011年上半年，濱州市人民政府出臺《濱州市未利用地重點開發區域總體規劃》，要求本著宜建則建，宜耕則耕，宜林則林的原則，進一步明確土地利用功能和開發利用方向。2010年4月，國家批準設立北海經濟開發區，對北部沿海未利用地實施統一開發。

與此同時，在北部沿海拉開了大開發、大建設框架。被確定為黃河三角洲開發四大港口之一的濱州港各項工程建設進展順利，投資11.6億元、長58km的疏港公路全線建成通車；北海經濟開發區按照“一港、一城、一帶、十區”的空間布局，重點實施了北海水庫、北海新城造地工程、生態防護林、起步區路網及綠化、亮化、排水配套設施等十大基礎設施工程；0.83萬hm2(12.5萬畝)的起步開發區已經啟動。根據“宜農則農、宜漁則漁、宜牧則牧”原則，將沾化縣利國馬營0.37萬hm2(5.5萬畝)、無棣縣興棣0.33萬hm2(5萬畝)土地開發整理項目區，開發整理為高效生態農業用地；總投資1.2億元的北海明珠生態濕地公園和萬畝林場正在興建；山東焦化集團有限公司總投資270億元的鋼鐵新流程及新材料示范基地項目落戶北海經濟開發區。

3 未利用地開發應注意的問題

利用北部沿海區域優勢，針對濱州市北部沿海地區未利用地特點和近幾年開發利用現狀，提出開發中應注意的幾個問題。

(1)加快土地利用的總體規劃修編和各專項規劃的銜接，為未利用土地開發提供規劃保障。目前在北部沿海地區實施的土地利用總體規劃是2009年批準的無棣縣馬山子鎮等鄉鎮規劃。隨著北部沿海未利用地開發利用速度加快，原來的規劃已經不適應形勢。需要按照北部沿海未利用地開發利用戰略重新修編土地利用總體規劃。打破各縣鄉鎮之間土地分割利用的思路，將北部沿海土地資源進行統籌規劃和布局。同時，城建、水利、農林、交通等相關部門也要做好各自專項規劃編制和銜接，確保未利用地開發依規按計劃進行。

(2)抓緊開展土地集約利用評價工作。由于北海經濟開發區成立時間較晚，尚未開展土地集約利用評價。為盡快推進北部沿海土地集約利用，應抓緊開展土地集約利用評價工作。通過認真分析土地集約利用現狀，做好潛力預測，進而提出土地集約利用措施和建議，保證土地合理開發和集約利用，并為濱州北海經濟開發區下一步擴區升級做好準備[3]。

(3)逐步從招商引資轉變為招商引資與以地選商并重。要把北部沿海這一極具潛力的“黃金板塊”真正開發好、利用好，從一開始就要樹立以地選商的開發思路，堅持按照產業發展規劃嚴格篩選落地項目[4]。目前，濱州北海經濟開發區正加快發展紡織家紡、油鹽化工、糧油果蔬、裝備制造、新興產業、現代服務業“六大支柱產業”，在抓好以地選商的同時，按照產業發展戰略積極出臺優惠政策，吸引優勢項目落戶投資。

(4)創新開發模式，實行集約高效開發。建議在濱州北部沿海地區劃出部分土地作為“飛地經濟實驗園”，鼓勵用地緊張地區前來投資建設，實現“優勢互補、異地共建”[5]。一是建議國家將更多的未利用地年度計劃指標放到濱州北部沿海地區，打破未利用地開發瓶頸，實現集中開發，高效利用；二是建議山東省內有關市與濱州之間、濱州內部有關縣區與北海經濟開發區之間在耕地保護、建設用地開發等方面加強交流，建立“聯合開發土地合作單位”，在用地指標跨區調整、土地出讓金分配、利稅分成等方面達成協議，實現土地異地共建開發。三是建議當地政府牽頭成立由發改、財政、國土、稅務、規劃、環保等部門參與的領導小組，研究制定“飛地經濟實驗園”優惠政策，重點解決土地權屬、基礎設施配套等問題。一方面明確投資主體。即“飛地經濟實驗園”內的路、電、給排水等基礎設施建設由誰投資建設。另一方面是解決好土地出讓金收益分配、利稅分成等問題，使“飛地經濟實驗園”真正形成洼地效應。

(5)科學編制開發規劃，實行綜合開發。在充分做好未利用地開發利用潛力調查的基礎上，科學編制開發利用規劃，將未利用地科學劃分為農業用地開發區、建設用地開發區、生態保護用地區，明確土地利用功能和發展導向，規范用地開發秩序，大力實施以鹽堿澇洼地綜合整治、灘涂開發、農田整理等為主要內容的土地開發利用工程，進一步提高土地利用價值。

(6)抓好基礎設施建設，全面提升承載能力。高效開發未利用土地，必須首先搞好基礎設施配套建設。在基礎設施建設上可以引入市場機制，實行誰投資、誰經營、誰受益。

4 結語

開發利用好未利用地資源是當前土地資源約束趨緊，耕地保護形勢嚴峻條件下的必然選擇。濱州市北部沿海以其豐富的未利用地資源優勢成為當前最具開發潛力的地區之一，開發過程中應正視問題，發揮優勢，充分利用好濱州區域優勢。

參考文獻：

[1] 王春萌,朱霜杰.東營市土地利用方式轉變的實踐與思考[J].山東國土資源,2013,29(5)：47-50.

[2] 韋仕川，吳次芳，楊楊.黃河三角洲未利用地適宜性評價的資源開發模式——以山東省東營市為例[J].中國土地科學，2013，27(1)：23-25.

[3] 王磊.臨沂市開發區土地集約利用評價工作分析[J].山東國土資源,2010,26(9)：57-59.

[4] 李瑛，鮑安，司林波，劉天偉.戰略性新興產業發展對策研究——基于實施《河北沿海地區發展規劃》的視角[J].中國集體經濟，2013，(7)：11-13.

[5] 孫玉民,許曰坤.黃河山東段南北展寬區的經濟現狀及發展對策[J].山東國土資源,2006,22(6)：132-134.