地方政府融資與債務問題研究

井 焜，蘆千文

(1.北京大學政府管理學院，北京100871；2.中央黨校經濟學部，北京100091)

地方政府融資與債務問題研究

井 焜1，蘆千文2

(1.北京大學政府管理學院，北京100871；2.中央黨校經濟學部，北京100091)

地方政府債務由于地方政府財權事權不匹配、債務資金用途收益低、監管機制不健全、“土地財政”緊縮等原因導致過度累積，成為發展地方經濟的沉重“包袱”。本著提升地方政府債務及資產經營能力、謹慎借鑒國外經驗、妥善協調利益相關方的基本思路，努力做到全面摸清地方債務底細、理順政府和市場關系、加強動態防控體系建設、形成債務及資產經營機制、推動相關領域改革等，促使債務及資產管理制度化，增強政府資產經營和償債能力，化解地方債務風險，打造中國經濟升級版。

地方政府債務；地方政府融資平臺；資金管理；風險防控

打造中國經濟升級版，實現經濟、社會、文化、政治、生態“五位一體”的總體戰略布局，最終會落實到升級地方經濟上。這需要地方政府在推進新型城鎮化、發展實體經濟、努力改善民生、推動綠色發展上做出實質性舉措。但由于多方面原因，地方債務已經成為地方政府的沉重“包袱”。據審計署2013年第24號：36個地方政府本級政府性債務審計結果，全國地方政府性債務余額高達15.9萬億；在審計署2013年底公布的2013年第32號：全國政府性債務審計結果地方債務審計報告中，截至當年6月底，全國地方性債務余額達到了17.9萬億。地方政府沉重的債務負擔，不僅影響地方經濟正常發展，擾亂打造地方經濟轉型升級的戰略執行，特別是隨著政府對房地產市場的宏觀調控效果顯現，有可能演變成債務危機，必須引起足夠重視。

一、地方債務過度累積的主要原因

債務形成和累積是由于政府財政收支長期“赤字”導致的，這個“赤字”在我國現有體制下主要表現為四個“缺口”。

(一)事權財權不合理導致的政府財政缺口

近年來，中央一直積極推進財政管理改革，理順地方政府基本財力保障機制，但“缺口”問題并未得到根本解決。一方面，地方政府面臨的事權不斷擴大。事權明確劃分的(行政管理、公檢法支出)僅占21%，而教育、衛生、支農等責任多數并未明確。但隨著人口老齡化、城鎮化不斷加速和“三農”扶持力度的提高，地方政府的相關事權不斷增加，尤其是在市政建設和公共服務供給方面。據國務院關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告，教育、農業和科技等法定增長占公共財政支出的比例，省本級為25%、市本級和縣分別為16%、28%，此外還要執行39項中央部門達標增支政策。地方政府財權一直未跟上事權的增加，特別是缺乏預算管理的自主權。2011年18個省域稅收中，中央財政分成52%，省、市、縣各級分成9%、13%、26%；2012年專項轉移支付加上一般性轉移支付中具有限定用途的五項資金后，占轉移支付的比重為64.42%；再加上，地方稅體系建設相對滯后，地方各級稅收收入一般情況下不能滿足其當年公共財政支出的一半，地方獨享稅僅夠23%。 這樣不管是在總量上還是在結構上，地方政府均面臨財政“缺口”，舉債就不可避免了。

(二)債務流向低收益領域導致的還款缺口

通過對已有數據的分析，筆者發現，地方債務的融資渠道往往是市場手段，按市場利率(就算有政策優惠，也足夠高)獲得；而資金流向卻是基礎設施、公共服務等收益很低的領域，無法保證還本付息。據審計署2013年第24號：全國地方政府性債務審計結果，從對36個本級地方政府債務審計來看，2012年底債務余額中，銀行貸款和發行債券占90.13%，公益性、基礎設施項目的支出擴大到92.14%。由于收益無法彌補還款缺口，其結果就只能是要么新債還舊債，要么債務逾期。以公路建設為例，2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省本級高速公路債務的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現逾期債務17.15億元；有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務170.69億元，借新還舊率為66.92%；3個市本級和1個省本級已出現逾期債務31.09億元。其他公益性、基礎設施建設領域同樣存在這樣的問題。

(三)地方債務管理機制不健全形成的監管缺口。

從目前情況來看，地方政府缺乏對債務和資產情況的總體把握，存在許多管理缺口。一個地區，往往有多個政府投融資平臺，使用來自不同部門的資金和資產來進行投融資活動。這些平臺相互獨立，也沒有統一的更高一級的部門或者平臺公司來對負債來進行橫向跨部門的協調和監管。國資委、財政局、金融辦等涉及到國有資產監管、政府資金監管和金融市場監管的部門，對各個部門的下屬投融資平臺也沒有監管職責。這就導致監管責任實際上就分散到了成立投融資平臺的各部門。這樣一來，政府雖然作為所有債務償還的總擔保人，但缺少對自身債務總負擔和資產總規模的把控。這無疑加速了地方債務累積速度。由于缺乏統一的監管機構，地方債務問題不斷出現：一是多頭舉債、變相舉債行為普遍存在。很多地方通過信托、融資租賃、BT(建設——移交)、發行企業債、私募債等隱蔽性強、不易監管、籌資成本高的方式進行融資。二是融資平臺盈利能力較弱，運營能力薄弱，風險意識差。如融資平臺公司缺乏規范的管理制度，內部管理層級多、行政化嚴重，金融專業人才欠缺，資本金到位率低等，且資金主要投向公益或準公益性項目，盈利能力較弱。三是資金管理使用不夠規范。如一些地方長期存在債務規模底數不清、虛假和高估抵押物融資、償債責任主體不落實、項目重復包裝舉債、項目融資資金挪用、融資資金未及時安排使用以及違規投入樓堂館所、“兩高一?！焙偷退街貜徒ㄔO領域的問題。據審計署2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果，2010年未及時安排使用資金比例為11.95%，為此，財政資金支付利息就達67.74億元。

(四)“土地財政”縮減下的政府信用缺口

在現有地方官員政績考核體系下，擴大GDP規模和保證高增速長是最為關鍵的指標，而在有限任期內促進GDP增長最簡單有效的方法便是投資。然而，受制于地方預算“軟”約束和官員任期制導致的道德風險，舉債投資成了追求GDP的最易選擇。投資沖動轉變為舉債沖動，舉債沖動變成實際舉債行為，和普遍存在的“土地財政”做后盾有關聯。地方政府掌控著轄區內的土地資源，在土地價格不斷上漲的前提下，可以說其信用是無限的，地方政府借此可以獲得大量債務。如據審計署2013年第24號：36個地方政府本級政府性債務審計結果顯示，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額占這些地區政府負有償還責任債務余額的54.64%。這部分債務要以土地價值(級差地租)不斷升值，相應收入能夠償債為前提。但由于“土地財政”空間有限，土地收入增幅下降，這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。巨大的缺口，只能靠不斷開發新的土地來彌合，一方面，土地指標的供給是有限的(18億畝耕地紅線)。另一方面，新一屆政府采取的對房地產領域過度投資的調控政策，在2014年逐漸顯示出成效。根據國家統計局的統計數據，進入2014年，全國房地產開發投資增速，房地產開發企業土地購置面積增速，商品房銷售面積及銷售額增速，以及房地產開發企業到位資金增速都進入了下行通道?！巴恋刎斦笔堑胤秸竽懪e債的主要后盾，但風險巨大，不可持續。如果沒有良性的債務化解機制，最終的地方政府信用缺口將無法彌補。

由此可見，地方債務的過度累積，主要是由于財權事權不匹配導致的財源緊張和保增長壓力與GDP政績考核下的投資沖動綜合作用產生的。而地方資產及債務管理機制不健全和地方政府在市場中的錯位導致的投資低效率，既加速了債務累積，也使其面臨巨大風險。

二、地方債務對宏觀經濟形勢的影響

綜合起來看，地方債務問題會產生以下幾方面負面影響：

(一)降低市場經濟活力

地方債務最明顯的影響是“擠出效應”。地方債務積累的過程實際上是政府公共部門把資金、要素等經濟資源轉移到地方政府偏好的投資項目上，這意味著以中小民營企業為代表的實體經濟可用經濟資源減少，發展受限。在國際金融危機影響下，受影響最大的中小民企，本應受到更多的資金、要素支持，但卻一直受“融資難”的困擾。他們不得不轉向民間或地下金融市場融資，引發了一系列問題。這種“一貸難求”的情況和從國家到地方的高強度經濟刺激政策、貨幣供應量高速增長及由此導致的流動性過剩，形成了鮮明的對比。刺激政策伴生的大量信貸資金流向了政府及其主導的各種融資平臺。當前控制貨幣增量的前提下，銀行貸款規模受限，更加惜貸，地方政府及其主導的各種融資平臺有政府信用托底，銀行自然更愿意貸款給收益有保障的政府平臺公司。然而，地方政府主導的投資項目往往更傾向于交給當地國有企業來總包或實施，這必將形成一個在體制內的閉合資源循環體系，排斥民企的參與，促使更多資源遠離民企。此外，由于地方政府投資領域收益低，地方政府為了償債，需要借新債還舊債。地方政府便有了繼續推動這種經濟資源轉移過程的內生動力。由此，市場活力將會在不斷的國進民退過程中持續黯淡下去，中小民營企業的生存將越來越艱難。

(二)制約新型城鎮化進程

以中小城市為主導的新一輪城鎮化，是產業集聚、產業結構升級和城市服務普及化的過程，既需要地方政府增加大量的基礎設施和城市建設投資，滿足城市居民增加帶來的城市公共服務需求擴張，更加需要地方政府根據當地的特色和實際情況去因地制宜搞開發，重點在產業植入和集聚。一個新城鎮的形成，往往是產業集聚帶動人員集聚。一個產業的形成有其自身發展規律，需要時間培育，更加需要資源投入。地方政府在有限任期和GDP增長雙重壓力下，往往選擇先建新城再搞產業植入，通過簡單的舉債投資建設新城拉動GDP增長，城鎮化的空心化風險由此產生。在地方政府高負債的前提下，更沒有足夠的精力和資源來進行產業升級、部署戰略新興產業培育，沒有足夠的資金進行完善城市公共服務體系和社會保障體系，城市空心化風險進一步加大，長此下去，社會穩定問題將可能逐漸顯現。由此可見，不及時化解地方債務，新型城鎮化所需要的大量投資和財政支出擴張不能到位，產業培育不能及時跟進，很可能會制約新型城鎮化進程。

(三)加劇“中等收入陷阱”風險

縱觀跌入“中等收入陷阱”的部分拉美國家和亞洲國家的發展歷程，不難發現地方債務過度累積和處置不當是導致經濟動蕩不前的重要因素。上世紀，60年代到80年代，這些國家在政府主導下實現經濟快速增長，迅速由低收入國家步入中等收入國家。但由于地方政府過度舉債以維持積極的經濟刺激政策并主導經濟發展，債務累積超過償還能力，且沒有及時化解債務，成為引發“中等收入陷阱”的重要導火索。這種情況一旦發生，經濟發展停滯，土地等政府掌控的要素資源價格下降，從而進一步加劇債務危機。一般情況下，只要經濟保持持續增長，建立經濟發展共享機制，完善各種保障措施，并逐漸化解債務，就不會出現上述情況。當前，我國正處于即將邁入中等收入國家的階段，各種矛盾問題已經顯現，如果不及時妥善處置地方債務，不及時對現有經濟發展方式進行調整，同樣會增加跌入“中等收入陷阱”的風險。

(四)削弱近年來改善民生的成效

近年來，從中央到地方為改善民生花了很大力氣，取得顯著效果，但債務問題的負面影響有可能削弱民生方面的成績。首先，從發達國家經驗看，美國、歐盟、日本等在債務問題顯現之前就已建立了完善的社會保障體系，而我國目前尚未建立完善的社保體系，且醫療、教育、社會保障等民生領域“缺口”巨大。債務問題，顯然會影響地方政府推動這些領域工作的正常進行。其次，前述“擠出效應”，導致民營經濟活力減弱，經濟空心化。這些部門的職工收入，特別是農民收入，增速放緩，和資源傾斜部門的收入差距拉大。再次，為應對還款壓力，地方政府熱衷于房地產等領域，加劇相關領域資產泡沫化，加速財富轉移和集中，一方面加劇地方經濟系統風險，另一方面則使民眾面臨高房價、低收入的困境。由此可見，由債務問題引發的民生福利和財富增長的不協調問題，處理不當，將削弱近年來改善民生的成效。

綜上所述，必須重視地方政府債務問題，采取有效措施及時化解，消除經濟社會健康穩定發展的不穩定因素。

三、化解地方政府債務的思路

地方債務，一方是地方政府及其主導的各種融資機構，一方是銀行等金融機構，將二者聯系起來的是以土地為主的“抵押物”——政府信用。其問題的關鍵點在于，以市場手段獲得的資金，用于公共支出、基礎設施等收益不確定的領域形成的“缺口”?；鈧鶆盏墓濣c在于如何彌合這個“缺口”。

(一)重新認識地方債務過度累積的原因

從更深層次考慮，債務過度累積其實是政府功能錯置和行為失范。不管是公共基礎工程投資還是有較好收益的城市建設投資，地方政府都扮演著實際上的投資主體角色，而各種變相發債行為的主導者也是地方政府。地方政府雖然充當了市場主體，具備經濟人的“行為”，而不具備經濟人的“素養”。從融資決策來講，各種融資方式、投向決策缺少統一標準，往往是以政府行政命令為準。有時政府投資平臺公司的董事長是從未參與生產經營活動的政工干部，不具備金融領域的專業知識，缺少金融風險控制能力和經驗，決策難以保證科學合理。從融資運作來看，融資平臺往往通過簡單的裝入土地形成可抵押資產進行融資，其盈利能力來自于政府收儲土地的一二級市場價差，而非公司本身對其資產的經營收益。所以，政府主導的投融資平臺并不是完整意義上的經濟人，在政府控制土地資源的前提下，不必考慮自身的盈利能力和資產負債情況。讓政府投融資平臺來充當市場主體，往往會忽視市場經濟規律，在GDP政績驅動下，偏重經濟總量的增長，一味的舉債投資。加之，中央政府對地方政府行為規范不到位，沒有及時建立地方債務動態監控機制，逆向選擇和道德風險不可避免地出現了。所以，要從根源上化解地方債務，要首先從理順政府和市場關系，規范地方政府及其主導的融資平臺行為著手。

(二)著重提高地方政府債務經營能力

由于相當比例的債務是地方政府通過融資平臺公司進行融資的，如據審計署2013年第24號：36個地方政府本級政府性債務審計結果，2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額中通過融資平臺公司舉債的占45.67%。這部分債務存在兩個明顯的問題，一是部分融資平臺公司資產質量較差、償債能力不強；二是部分債務存在多頭舉債、變相融資，隱蔽性強，不易監管。這就需要地方政府增強債務風險管控意識，提高自身債務經營能力。首先，要對債務進行全面分析，掌握真實數據，進行分類管理，實行差別化政策和監管方式。其次，抓緊研究適應地方政府的債務經營機制，特別是在機構設置、職能定位、管控模式上做出嘗試，邊試點邊推進，以實踐推動研究工作，如嘗試跨部門跨平臺的成立政府擔保資金管理中心。再次，提高地方政府管理資產債務的能力和水平，配備懂金融干部，合理預測風險，調整債務結構，整合政府資產，提高資產效益和進行科學決策。此外，要逐步擺脫簡單的土地抵押貸款的融資方式，對于部分有持續收益的資產，可以采用如金融租賃的方式來降低地方政府的資產負債率，盤活存量資產。

(三)謹慎借鑒國外處置政府債務經驗

化解地方債務的建議主要集中在三個方面：一是反對中央政府兜底，主張地方政府履行契約義務，自行償還債務；二是建議出售國有資產，推行債務資產證券化，轉嫁政府債務；三是重啟財稅體制改革，允許地方政府發債，廣泛開源節流。這些都是國外處置政府債務的主要經驗。這其中有幾點必須謹慎對待。1，忽視一些債務確實無法償還的事實。貧困地區債務多是基于“吃飯型財政”缺口積累而成的，沒有經濟基礎，確實不具備自償能力；一些地方政府不顧地區實際情況，盲目造城和投資，盲目建設形象工程，嚴重脫離經濟基礎，對應的大都是劣質資產，無法形成穩定收益，也不具備償債能力。這種情況顯然不是上述建議能解決的。2，出售國有資產和資產證券化要避免資產賤賣。不少部分債務對應的資產是可以形成穩定收益的，只是投資數額大、收益期長，與債務期短沖突。將這部分資產出售給企業變現或者債權轉股權進行證券化，可以有效緩解償債壓力，提高資產利用效率。但在市場供求嚴重失衡和相關監管措施不到位的情況下，極有可能變成政府賤賣國有資產，企業趁機非法獲利。國外有完善的市場規則和嚴格的法規體系都不能避免這種情形，我們更難以避免。3，謹慎放開地方政府自主發債權。允許地方政府發債實際上是將已經存在舉債行為公開化、合法化，在投資沖動和償債壓力的雙重重壓下，債務不可控的因素將更加復雜，風險性更大，必須有相關的風險控制機制相配套?？傊?，在借鑒國外做法時必須結合中國實際情況，絕對不能對于外國經驗和方法進行照搬照抄。

(四)統籌協調地方債務相關方的利益

地方債務之所以敏感，和其牽涉的利益相關方不無關系。地方債務一方通過融資平臺牽著商業銀行、民間金融機構、企業等債權人，一方通過土地財政、資產抵押牽著廣大居民。如果出現地方政府違約情形，將導致債權方資金鏈斷裂，進而危及整個金融系統的穩定性。如果地方政府變本加厲地擴大土地財政，不可避免地增加土地征用范圍、侵占當地居民利益，引發更多的社會矛盾。而對于抵押資產來說，如果將資產抵押給銀行和企業，那么地方政府就可能變成為債權方“打工”，地方經濟發展成果就不是由民眾共享，而是被債權方占去了。所以，必須注重協調各方利益，尤其是確保民眾利益不損失。一是協調地方政府和債權人的利益關系，建立穩妥高效的政府償債機制和資產出售、證券化監督運行機制，在償債的同時確保國有資產不流失、不貶值。二是強化債務運營觀念，轉變政府職能，發展實體經濟，通過繁榮地方經濟化解累積債務。只有經濟發展了，才能做到多方利益的協調、共享。

四、關于化解地方債務的具體對策

化解地方債務問題應從以下幾個方面著手：

(一)理順政府和市場關系，規范政府借債行為

政府不是市場主體，只能是以調控者、守夜人的角色出現，不能直接成為投資主體，這是市場經濟規律使然。如前所述，政府職能錯置是地方政府債務過度累積的深層次原因。所以，理順政府和市場關系，轉變政府職能，讓政府和市場主體各司其職，是切斷政府債務累積的根本措施。一是加快改革進度，推進政府職能轉變，將政府擔負發展經濟責任轉向服務經濟發展上。二是界定政府職能邊界，特別是在政府和市場的邊界上，充分發揮市場主體參與經濟建設的積極性。三是規范政府行為，建立有效的激勵約束機制，激勵政府經濟服務、社會建設方面的職能，約束過度參與經濟的行為，特別是直接充當投資主體、舉債投資的行為。在約束地方政府借債行為上，可以引入信用評級機制，讓獨立機構給地方政府信用評級，并及時公布，可以作為中央政府的決策參考，也可以有效約束地方政府的借債行為。

(二)加強動態防控體系建設，降低債務危機預期

債務危機預期之所以占據媒體主流，是因為當前宏觀經濟形勢影響下，地方債務仍有擴大的趨勢，且對政府風險管控能力持懷疑態度。所以，當務之急是加強動態防控體系建設，盡早做好債務危機應急準備，降低公眾預期。一是增強地方政府舉債行為的專業化、公開化。新的舉債投資項目，要做好項目的投資收益分析，長期項目借長期債，短期項目借短期債，且項目的評估運行、債權配置接受社會公眾監督，特別是要有專業化的獨立機構評審。二是盡快編制政府動態資產負債表。通過地方政府的動態資產負債表，中央政府和審計部門隨時掌握地方債務的動態發展，隨時監控，及時預警，及時制止一些不當舉債行為。三是盡快建立危機應急處理機制。雖然，不可能出現像“底特律”破產那樣的事情，但如果出現“資不抵債”或者更為嚴重的情況，必須有相應的應急辦法，比如允許暫時“破產”，啟動“破產”保護程序。當然，到底如何應急，需要抓緊研究，盡快找到穩妥的辦法。

(三)全面摸清地方債務底細，不能輕易“一刀切”

有些債務如貧困地區“吃飯型財政”缺口常年累積的債務，無法獲得收益(或收益不明顯)的資產對應的債務，確實不具備償還能力，對于這樣的債務顯然中央政府不能任其自行償債。所以，要化解已經形成的地方債務，首先在摸清地方債務的底細后，對各類債務進行分類整理，建議可根據債務對應項目的收益好壞、償債能力劃分不同的等級。然后針對不同等級制定不同債務處置方案。一是針對有穩定收益、償債能力強，但長期項目借短期債的優良資產項目，可以允許展期，但必須降低負債經營成本；也可以成立資產管理公司，市場經營，自負盈虧。二是針對有收益但不穩定、償債能力較次的項目，可以允許債權轉股權(證券化)，也可以成立資產管理公司，增強資產經營效率。三是針對無償還能力的債務項目，包括劣質資產和貧困地區的累積債務，可以探討區域內平衡措施，如優良資產收益補充劣質資產損失，也可以在形成有效的行為約束機制前提下，由中央政府“兜底”。

(四)增強地方政府償債能力，形成債務經營機制

從地方債務累積到今天這種程度看，不難發現相當部分地方政府只懂如何借債，卻不懂如何經營債務。所以，有必要建立以增強地方政府償債能力為核心的債務經營機制。一是大力扶持實體經濟發展。實體經濟是政府稅源的基礎，穩定增長的稅源是政府償債能力的保障。發展實體經濟，要結合地方實際，尊重市場規律。政府不能直接充當投資主體，也不能偏愛國有企業，而應對國企、民企及其他社會資本“一視同仁”，創造公平、有序的經濟發展環境。二是學會運用市場手段經營債務。債務形成資產后低效運行，是收益得不到保障的重要原因。應該充分運用各種市場手段提高債務經營效率，提高收益水平，把存量用好。三是成立政府管理資金的專門機構?？稍圏c成立政府資金管理中心，配備高素質專業人才，對政府負有償還責任的債務進行動態跟蹤管理，確保債務合理利用、高效使用。四是重啟財稅體制改革。建立地方政府事權財權配備的財稅體制是學界一直呼吁的，但改革不是一日之功，需要從長計議，當前應著力減少專項轉移支付比重，構建更加公平高效的中央地方財政轉移支付機制。增強地方政府償債能力的各項措施，待債務問題化解后，就成為其服務經濟發展的能力，意義重大。

(五)謹慎下放地方發債權，謹防債務風險擴大

讓有條件的地方發行市政債，將以往地方政府的變相融資、違規融資行為合法化、公開化，對于規范和約束地方政府的借債行為有一定幫助，但實際上這是一種“揚湯止沸”的做法。如果沒有外在硬性約束(如破產、行政追責)，發債權下放，將引發新一輪的債務擴張狂潮。可以在某些條件較好的地方試點，但必須完善相關外部條件，這是防止風險擴大的前提。一是建立地方政府信用評估體系。通過獨立的信用評級機構，給地方政府信用評級，綜合評價其融資、償債能力。二是規范好地方政府和金融機構的關系，避免行政命令干預金融機構決策的行為。三是盡快把地方債務納入財政預算管理，并嚴格執行預算決算制度，加強人大在決策過程中的監督制約作用。四是完善地方政府動態監控體系，通過動態資產負債表隨時監控地方債務，建立地方債務月報制度，做到實時的動態監控和預警。

(六)倒逼地方政府推動改革，攻堅改革難題

地方債務給地方政府一個巨大的壓力，這個壓力會倒逼政府推動一些改革，這些改革措施反過來會有助于化解地方債務。一是倒逼財稅體制改革?，F在，地方政府依賴的土地財政已接近枯竭，為償還債務不得不從稅收上擴源。目前，地方企業特別是中小民企，稅負已經相當繁重，基本沒有增稅空間，只能從稅種和稅制上入手，一種可能是加快增收房產稅進度，一種是加快推進資源稅改革。二是倒逼地方政府優化財政支出，下大力氣節流，加強政府自身建設。從節流方面講，償債壓力會增強地方政府執行中央號召的積極性，并以“八項規定”和群眾教育路線活動為契機管住吃喝住行，壓縮公款接待、消費等支出，停建樓堂館所，甚至考慮出售一些過于豪華龐大的辦公樓。三是倒逼村鎮基層政府加快政務公開特別是財政公開的進度，攻克積存已久的基層政府財務開支不透明、違規支出多的難題。三是倒逼地方政府加強廉政建設，加大反腐力度，揪出藏在政府機構的“碩鼠”。

(七)研究制定相關法律法規，促使債務管理制度化

從長遠看，要形成債務管理的制度體系，這也是這次應留下的成果，即建立完善的地方政府債務管理法律法規體系。從國外經驗來看，這一法規體系包括三部分，即規范和監管債務方(地方政府及融資平臺)的法規，規范債權方(金融機構)行為的法規，行政追責法規。其中，規范和監管債務方的法規是核心，主要包括可以舉債或者不得舉債的情形，舉債規模特別是新債規模，舉債項目的評估審定，政府擔保、抵押行為，債務報告制度，償債機制等。規范債權方的法規主要內容是禁止金融機構給違規舉債或者無法償債的地方政府提供信貸。行政追責法規則是對違規舉債或引發債務問題的舉債項目相關責任人給予追責。

地方債務問題牽涉到盤根錯節的管理體制和利益集團，復雜性、敏感性難以想象，但只要我們有足夠的勇氣和英明的決斷，再加上周密部署和耐心決心，就一定能化解這個問題。

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(編輯：李志文)

2014-10-18

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2095-7238(2014)11-0018-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.003