我國基層應(yīng)急管理工作存在問題及解決途徑

王 偉，高 雅

(1.濟(jì)南市行政學(xué)院，濟(jì)南250100;2.吉林大學(xué)珠海學(xué)院，廣東珠海519041)

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布，使得我國逐步形成了“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，“一案”即指制定修訂應(yīng)急預(yù)案，“三制”即指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。為了加強(qiáng)對基層的管理和指導(dǎo)，國家在2007年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》(下簡稱《意見》)，強(qiáng)調(diào)要在三年內(nèi)，完成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系建設(shè)，完善基層應(yīng)急預(yù)案體系，提升基層民眾危機(jī)意識和自救能力，提升基層應(yīng)對各類突發(fā)事件的能力。近年來，基層應(yīng)急管理的水平和能力有了較大提高，但也存在著一些亟待解決的問題，本文擬對此做一些探討。

一、基層應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)、體系結(jié)構(gòu)及其重要性

(一)基層應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)

基層應(yīng)急預(yù)案作為一級預(yù)案，既具有應(yīng)急預(yù)案的通性，如具有假設(shè)性、應(yīng)急性、程序性、規(guī)范性、可操作性、動態(tài)性等特點(diǎn)，同時也有著其特殊性，具有一些比較特殊的特點(diǎn)。其特殊性突出表現(xiàn)在:基層的應(yīng)急預(yù)案更加強(qiáng)調(diào)預(yù)案的可操作性、預(yù)案表述語言的易懂性、預(yù)案主體責(zé)任的明確性、危機(jī)事件先期處置的時效性、危機(jī)發(fā)生后響應(yīng)程序的簡要性等。對此，天津市關(guān)于全面加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見強(qiáng)調(diào):基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，初期應(yīng)充分調(diào)動公眾的積極性，加強(qiáng)社會參與;預(yù)案編制內(nèi)容要側(cè)重預(yù)警信息、先期處置和善后措施，而整體的應(yīng)對流程應(yīng)由上級部門統(tǒng)一協(xié)調(diào);預(yù)案后期管理要明確宣傳和演練措施。

(二)基層應(yīng)急預(yù)案的體系結(jié)構(gòu)

《意見》在定義應(yīng)急管理預(yù)案中的管理職責(zé)時，一般會界定在基層黨政組織機(jī)構(gòu)、基層群眾自治組織以及基層企事業(yè)單位三類。若從基層應(yīng)急預(yù)案體系組成單位的重要性和隸屬關(guān)系來分，又可以劃分為四類:一是縣級人民政府和社區(qū)、居委會、村委會等基層政權(quán)組織及其指導(dǎo)下的群眾自治組織;二是特殊企業(yè)，比如石油、化工、水電、通訊、金融等關(guān)系群眾基本生活的特殊行業(yè)或企業(yè);三是人口密集度比較高的特殊場所，比如各類學(xué)校和醫(yī)院;四是其他企事業(yè)單位。

(三)基層應(yīng)急預(yù)案的重要性

1.基層應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵組成部分。應(yīng)急管理是一個從預(yù)防監(jiān)測到救援處置再到恢復(fù)重建的循環(huán)過程。在這個過程中，基層可能是需要最早面對突發(fā)事件的。只有做好基層的應(yīng)急預(yù)案工作，才能更有效而科學(xué)地處置突發(fā)事件，為整個突發(fā)事件的處置打好基礎(chǔ)，并引導(dǎo)后續(xù)工作規(guī)范進(jìn)行。也就是說，科學(xué)有效地加強(qiáng)基層的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，是加強(qiáng)應(yīng)急管理的一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，并對其他環(huán)節(jié)具有指導(dǎo)、規(guī)范作用。［1］

2.加強(qiáng)基層應(yīng)急管理是時代要求。十八大提出要把人民群眾的利益放在最重要的地位，而作為與人民群眾聯(lián)系最緊密的基層，是承受和應(yīng)對各類突發(fā)事件、力爭把損失降低到最低限度的重要主體。在應(yīng)急管理的前期工作中，基層單位有著得天獨(dú)厚的便利條件，可以利用已經(jīng)建立起來的良好群眾關(guān)系，廣泛發(fā)動基層群眾參與到風(fēng)險(xiǎn)要素的分析、應(yīng)急預(yù)案與實(shí)施細(xì)則的制定、應(yīng)急人員與應(yīng)急物資配置、志愿者隊(duì)伍的組織等方面的建設(shè)中來。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，專業(yè)的處置救援力量是需要時間才能參與到實(shí)際應(yīng)急管理處置中來的，而基層力量恰好可以在這個空白的時間段先期開展一些必要的處置和救援，為整個事件的有效處置贏得時間。此外，要提升全民的危機(jī)意識，宣傳的重點(diǎn)也要定位于基層。只有全面提升廣大基層民眾的危機(jī)意識，才能不斷提升我們整體的應(yīng)急管理水平。

3.基層民眾對公共安全需求髙漲。近十幾年來，世界各地各種突發(fā)事件頻現(xiàn)，從而引發(fā)了各國民眾對既有應(yīng)急預(yù)防體制和公共安全服務(wù)的高度重視，對自身周邊區(qū)域內(nèi)防災(zāi)抗災(zāi)能力的需求也不斷增加。我們黨要提高執(zhí)政能力建設(shè)就不能忽視在突發(fā)事件中對政府及其工作人員應(yīng)急處理能力的培養(yǎng)。只有做好了基層應(yīng)急管理預(yù)案，我們才能讓群眾住得舒心，過得放心。

二、我國基層應(yīng)急體系建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問題

當(dāng)前，我國基層工作人員的應(yīng)急管理理念還比較落后，“重救輕防”的意識還廣泛存在，并且，長久以來基層民眾過度依賴于政府，民眾自身的應(yīng)急意識十分薄弱，這也使得基層預(yù)案的可操作性無法得到實(shí)踐的切實(shí)檢驗(yàn)。因此，我們現(xiàn)階段的基層應(yīng)急體系建設(shè)還存在著諸多的不足和問題。

(一)基層應(yīng)急管理預(yù)案體系劃分比較混亂

根據(jù)規(guī)定，基層應(yīng)急預(yù)案編制工作的指導(dǎo)單位是各級人民政府和有關(guān)部門，基層應(yīng)急預(yù)案的管理單位是縣級人民政府及其有關(guān)部門。但是在實(shí)際工作中，很多企事業(yè)單位直接受其上級主管部門的管理，并不隸屬于政府。這就使得我們的預(yù)案體系比較混亂，難以實(shí)現(xiàn)一條線的垂直管理，這無疑加大了預(yù)案有效管理的難度。

(二)沒有專門的預(yù)案管理部門

在現(xiàn)階段，我們基層的街道辦事處一般是沒有設(shè)立專門的預(yù)案管理部門的，專門的預(yù)案建設(shè)人員配置也就無從談起。在很多的企事業(yè)單位中，往往是用職能相近部門兼管應(yīng)急管理工作，比如安監(jiān)科、保衛(wèi)處等等。這種情況的存在很大程度上會降低預(yù)案建設(shè)的完整性和科學(xué)性，從而使得基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)更多的是形式主義，走過場。

(三)應(yīng)急預(yù)案的演練往往流于形式

絕大多數(shù)基層單位很少進(jìn)行應(yīng)急演練，即使有些進(jìn)行應(yīng)急演練的單位也往往以宣傳性和演示性為主。重視“演”忽視“練”，將“演習(xí)”變成了“演戲”。本來，應(yīng)急預(yù)案演練的目的在于檢驗(yàn)預(yù)案的可操作性、檢驗(yàn)相應(yīng)隊(duì)伍的實(shí)際操作能力，磨合各個單元的配合與聯(lián)動，而如果在演練的過程中敷衍，不能進(jìn)入實(shí)戰(zhàn)狀態(tài)，將導(dǎo)致演練各個環(huán)節(jié)脫節(jié)，信息傳輸錯亂，甚至造成參演人員、部門建立與預(yù)案流程大相徑庭的錯誤應(yīng)對模式。

(四)法律法規(guī)建設(shè)相對滯后

我國應(yīng)急法律體系還處在一個逐步完善發(fā)展的過程中，尤其缺少針對基層應(yīng)急管理工作的專項(xiàng)法律法規(guī)，從而使得政府在基層應(yīng)急體系建設(shè)中對于基層單位的約束力和強(qiáng)制力不足，造成了一些基層單位要么不根據(jù)具體實(shí)際因地制宜地制定應(yīng)急管理規(guī)劃，而是一味地照抄上級規(guī)劃條文;要么是以各種借口抵制應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)。這也成為影響基層預(yù)案科學(xué)建設(shè)的重要原因。

三、提升我國基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的途徑

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，西方發(fā)達(dá)國家在加強(qiáng)基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面是有很多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的，我們要從國情和出發(fā)，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)我國的基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。具體途徑包括:

(一)明確基層預(yù)案建設(shè)責(zé)任主體

在基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)中，要以縣、鎮(zhèn)兩級為重點(diǎn)，依托村(居)、企業(yè)，重點(diǎn)加強(qiáng)村莊、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)的預(yù)案建設(shè)。基層政權(quán)組織應(yīng)加強(qiáng)與專業(yè)部門的協(xié)調(diào)配合，理順應(yīng)急信息的傳遞渠道，強(qiáng)化對群眾自治性組織的指導(dǎo)，調(diào)動群眾自治性組織對應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的積極性，發(fā)揮其積極作用;要發(fā)揮輿論的導(dǎo)向作用，加強(qiáng)對基層民眾應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的宣傳教育，普及應(yīng)急預(yù)防知識，營造良好輿論氛圍;要鼓勵企事業(yè)單位做好與基層政權(quán)組織的主動聯(lián)絡(luò)，并加強(qiáng)與專業(yè)部門的對接。總之，要明確基層預(yù)案建設(shè)的責(zé)任主體，深入掌握區(qū)域情況與特點(diǎn)，積極與各方建立“伙伴關(guān)系”，協(xié)同各個成員單位共同建設(shè)預(yù)案，建立完善的區(qū)域應(yīng)急物資儲備體系，加強(qiáng)應(yīng)急保障。

(二)完善多方參與的專業(yè)化預(yù)案建設(shè)隊(duì)伍

在預(yù)案建設(shè)準(zhǔn)備期，邀請風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理的專家，經(jīng)驗(yàn)豐富的同志加入預(yù)案建設(shè)隊(duì)伍，以彌補(bǔ)基層應(yīng)急工作人員專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)性的不足，增強(qiáng)基層預(yù)案編制的科學(xué)性和可操作性。要充分調(diào)動基層民眾的積極性，廣泛聽取基層民眾意見，深入了解實(shí)際情況，引導(dǎo)民眾積極參與預(yù)案的制定、宣傳、演練、評估與推廣。要完善志愿者隊(duì)伍建設(shè)，將志愿者融合到應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)，由點(diǎn)及面地將應(yīng)急意識融入到日常管理工作中，不斷提高基層應(yīng)急管理的水平和效率。

(三)采用多種方式，加強(qiáng)預(yù)案的宣傳與培訓(xùn)

要將危機(jī)管理知識和防災(zāi)救災(zāi)技能的教育納入基層宣傳教育范疇，以群眾喜聞樂見的方式、通俗易懂的語言，通過開設(shè)相關(guān)課程，并充分利用圖書、雜志、宣傳板、網(wǎng)絡(luò)等，進(jìn)行經(jīng)常性的、廣泛深入的宣傳教育;要強(qiáng)化對公眾經(jīng)常性的危機(jī)培訓(xùn)，普及災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生后的自救、互救等基本知識，不斷提升公眾防災(zāi)救災(zāi)的基本技能，提高整個社會應(yīng)對危機(jī)的心理承受能力和危機(jī)處理技能;要吸納公眾和相關(guān)社會組織積極參與，有針對性地進(jìn)行危機(jī)處置演練，提高各相關(guān)方應(yīng)對危機(jī)的操作能力。

(四)不定期突擊進(jìn)行基層預(yù)案的應(yīng)急演練

預(yù)案建設(shè)的目標(biāo)首先應(yīng)該是增強(qiáng)憂患意識;其次是掌握安全知識;最后是能將知識轉(zhuǎn)化為技能。為此，就必須結(jié)合實(shí)際，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地組織相關(guān)部門對相關(guān)預(yù)案進(jìn)行演練。預(yù)案演練的重點(diǎn)在于時效性和針對性。因此，各單位要結(jié)合有關(guān)突發(fā)事件的特點(diǎn)，以實(shí)戰(zhàn)的姿態(tài)，協(xié)同配合，全員參與，依據(jù)預(yù)案的要求，嚴(yán)格按照應(yīng)急處置、應(yīng)急保障和救援的程序，重點(diǎn)演練應(yīng)急組織指揮、群眾緊急疏散、自救互救、避難場所安置管理等內(nèi)容，鍛煉志愿者隊(duì)伍。此外，在每次演練之后，要及時對演練的實(shí)際情況進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地進(jìn)行整改，進(jìn)一步修訂完善預(yù)案。

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