西部民族地區政府職能轉變的重點、難點和切入點

李登周，翁思潔，孔祥利

(陜西師范大學政治經濟學院，西安710062)

十八屆三中全會的總目標是，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。政府職能轉變是國家治理能力現代化的重要內容與突出表現。在談到地方政府職能時，《決定》指出:“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”［1］我國西部民族地區地方政府因其特殊的政治環境、地理環境、人文環境等因素，因而致使其在具有與其他地區相同職能的同時，也擁有其特殊的職能。各少數民族不同的風俗習慣、宗教信仰等因素并存和交織，又給民族地區地方政府增加了維護民族團結、管理宗教事務和維護地區穩定等各項特殊職能。因此，民族地區地方政府的職能轉變需要考慮更多的特殊因素，必須處理好一系列難題，其職能轉變必將是一項長期而艱巨的任務。民族地區地方政府的職能轉變理應分層次有重點的進行，認清面臨的難點和困境，找準具體切入點，實施有效轉變才是關鍵。

一、西部民族地區政府職能轉變的重點

實質上，“政府職能的轉變，更多的是指在并不完全放棄原有職能的基礎上調整具體職責之間的位次關系”。［2］西部民族地區政府現階段職能轉變的重點理應是在合理界定民族地區政府的職能邊界和范圍的基礎上，繼續保持其社會管理職能不放松，同時繼續加強其公共服務職能，建立公信、高效、清廉的政府形象。民族地區地方政府主導型職能模式的存在有某種合理性，又有向有限政府轉變的必要性［3］。

(一)合理界定民族地區地方政府的職能邊界和范圍

對于西部民族地區來說，經過幾十年的發展，社會各項事業取得了巨大的發展和進步，伴之而來的是社會事務的紛繁復雜，地方政府完全承擔社會各大小事務已不現實，更是其能力所不及的。因此，民族地區地方政府必須積極轉變其職能，逐步有條件地、漸進地適度放權于社會，有效利用市場、企業和社會的力量，充分綜合運用各方力量來處理某些公共事務。

所謂的合理界定民族地區政府的職能邊界和范圍，就是要求民族地區地方政府，以民族地區當前的發展現狀和實際需要為出發點，合理調整其與市場、企業和社會等的相關關系。在政府與市場的關系上，需繼續加強政府的宏觀調控職能，提供制度保障和政策環境，完善市場秩序，充分發揮市場調節機制，促進市場經濟的平穩有序健康運行;在政府與企業的關系上，積極發揮宏觀調控和監督職能，減少微觀管理職能，視企業為市場經濟主體，為企業提供良好的發展環境，提供各種支持和服務;在政府與社會的關系上，將一些社會職能以轉讓或協作的方式，鼓勵社會組織積極參與公共服務的供給，并積極支持各社會組織的成長和發展。

(二)突出民族地區地方政府的社會管理和公共服務職能

結合西部民族地區實際，重點突出管理和服務職能。強化社會職能和公共服務并不是政府工作重心的再次轉移，而是一方面要超越對經濟職能的過分倚重，另一方面又要在有效履行經濟職能的前提下，實現經濟、社會和公共服務等多項職能之間的合理平衡［4］。要適度地以社會目標為重，使經濟目標優先適度讓位于社會目標優先，努力建成高質量、高效率運作和具有強大影響力的政府。

1.繼續夯實改善民生的經濟基礎

由于歷史和社會的原因，全國80%以上的貧困縣和貧困人口集中在西部農村。發展地方民族經濟，依然是當前和今后一個時期最重要的中心工作。經濟發展和財政收入是西部民族地區發展的根本，否則，一切無從談起。首先，西部民族地區生態環境屏障作用重要，但生態環境脆弱，沙漠化嚴重，西部地區水資源缺乏，環境保護和生態改善需要大量投資。其次，西部民族地區基礎設施落后，投資環境亟待改善，科學技術水平和創新能力不足，急需增強“造血”功能。最后，長期以來，西部民族地區城鄉居民收入水平不高，民生工程建設歷史欠賬太多，與東部地區的差距越拉越大。上述問題的解決，只能靠民族經濟的發展和振興，這也是西部民族地區地方政府履行其他職能的前提和條件。

2.繼續保持社會管理職能不放松

建設服務型政府已成為我國政府職能轉變的必然趨勢，是“以人為本”和為人民服務思想的具體體現。民族地區政府也面臨著向服務型政府轉變的趨勢，然而在民族地區政府的職能轉變過程中，在不斷加強其服務職能的同時，其社會管理職能也絕不能弱化。在現階段民族地區政府依然面臨著十分艱巨的社會管理職責。我國各少數民族大雜居、小聚居的地理分布，決定了民族地區具有復雜的社會成分和繁重的民族及宗教事務，民族地區政府較其他地區政府承擔著更重的職責。從西藏3·14事件及新疆7·5事件，以及發生在新疆鄯善地區的6.26恐怖事件等可以發現，境內外分裂勢力和恐怖勢力在西部民族地區的活動依然十分猖獗。此外，邊境民族地區的跨國犯罪和毒品走私等問題也十分嚴峻。維護祖國統一，實現地區穩定，依然是民族地區當前的重要任務。因此，在現階段，依然需要民族地區政府強有力的管理和引導作用，在一定時期內仍然需要一個強有力的政府形象。

3.繼續加強公共服務職能

民族地區由于其自身的歷史和現實等原因，導致其市場發育不足，社會發展滯后，民族地區的這一系列發展現實，決定了民族地區政府必須擔負大量社會先行資本投入的責任，以及解決一系列“外部性”的問題，肩負著發展經濟的重要職責，以及管理社會事務、維護穩定、促進發展的重任。民族地區政府必須確立“以人為本”的服務職能定位，不斷適應少數民族群眾日益增長的公共產品和服務需求，合理調整和完善基本公共產品和服務的供給。因此，基于“一是快速市場化的需要;二是培育民族自治地方經濟發展基礎的需要;三是受傳統和計劃經濟的影響，形成的社會對政府依賴的思想短時間內難以消除”。［5］決定了在一定時期內民族地區政府必須是一個強有力的政府。只有建立強有力的政府，才有利于配置民族地區有限的資源，促成高效的運轉體系，以利于處理現階段民族地區所面臨的各種危機和挑戰。

二、民族地區政府職能轉變的難點

民族地區政府因其特殊的地理條件、歷史文化、政治經濟和社會發展等因素所致，其政府職能轉變正面臨著一系列難題和挑戰。

(一)資源環境的約束

良好的自然生態環境和豐富的資源是一個地區持續發展的重要保障。西部民族地區自然條件普遍惡劣，西部民族地區雖然擁有豐富的自然資源，然而由于過去長時期的政策失誤、短期利益、人口增長所驅使，導致的過度開采和浪費，使生態環境遭到了嚴重的破壞，水土流失以及荒漠化等現象日趨嚴重。此外，我國的少數民族聚居區主要位于西部以及邊疆地區，民族地區占國土面積的2/3左右，地廣人稀，生產要素過于分散，這也要求民族地區政府更大的公共服務半徑，進而提高了社會管理成本，削弱了民族地區政府提供公共產品和服務的能力，束縛著民族地區政府職能的有效轉變。

(二)傳統文化的慣性

西部民族地區深受我國歷史文化傳統和計劃經濟體制的影響，敬重權威、信奉權力的觀念由來已久，“官本位”思想和“人治”傳統較為盛行，全能政府的慣性普遍存在。這一慣性已植根于公眾的思想理念中，認為所有事都該歸政府管、政府辦，對政府期望越大，也易造成對政府的失望越大。“官本位”思想導致行政人員熱衷于對權利的追逐，而不愿分權、放權。“人治”觀念的盛行，易導致行政行為缺乏法律的監督和制約，導致行政行為的隨意性。政府及其行政人員和公眾長期沉浸于傳統的行政文化，嚴重阻礙著政府職能向新時期發展需要的轉變。加之，我國共有55個少數民族，“各個民族受到各自濃重的民族化行政心理的驅使，對本民族語言、地域、經濟生活的認同以及對非本民族行政文化包容性不夠，致使公眾對推進的行政決策目標難以形成倫理價值的認同，從而增加了組織內耗和相互沖突，增加服從成本。”［6］民族地區政府在其職能轉變進程中，不得不充分考慮各民族地區復雜多樣的宗教、民俗等文化環境，這也給民族地區政府職能的有效轉變增添了多重的不可控因素。

(三)經濟發展的低起點和市場體系的不健全

在我國，少數民族地區普遍處于經濟落后的西部邊遠地區，由于歷史、地理等一系列因素所致，經濟發展一直處于較低水平，財力不足制約著民族地區政府職能轉變的推進。此外，民族地區市場發育的質量不高，市場體系不健全等市場自身力量難以解決，必然產生過度依賴政府的現象。根據樊綱等人所作的各省份市場化進程報告顯示，2007年民族八省區的市場化指數排名均在第20位之后，具體排名為:內蒙(20)、廣西(21)、云南(24)、寧夏(25)、貴州(26)、新疆 (27)、青海(30)、西藏(31)。［7］其市場本身發育水平低，各類要素市場尚未形成，而地方保護、行業壟斷等因素導致市場的開放度更低，嚴重影響民族地區政府職能的轉變。

(四)地方政府逐利行為的存在

理論意義上的理想政府是不存在自身利益的，其政府利益即公共利益。而現實中的政府是具有自利性的，自身存在多重角色和多重利益的沖突。根據公共選擇理論，公共選擇過程與市場交易過程存在著共同性，公共選擇的主體——選民和政治家同樣是由“經濟人”組成的，如同經濟市場上人們追求利潤或效用最大化一樣，政治家在政治市場上追求的是選票和權力的最大化［8］。盡管，我們不能照搬西方理論，但是現實中，政府的逐利行為是存在的，西部地區地方政府也不例外。從一定意義上講，政府職能轉變意味著一定權力的轉移、分解和下放，并且會造成一系列利益格局的調整。對于既得利益者而言，勢必成為職能轉變的障礙。結果出現了凡是可以收費的職能被大大強化、凡是難以收費的職能被大大弱化的現象，政府職能被嚴重扭曲［8］。西部民族地區地方政府由于承擔更特別的職能，對既得的利益自然不愿主動放棄，導致了消極行為或不作為。

(五)制度創新和供給的匱乏

制度經濟學認為制度就是生產力，而民族地區的制度創新和供給處于嚴重匱乏狀態，不利于民族地區政府職能的積極轉變。首先，民族地區由于各種因素，普遍存在自治權價值實際流失的現象。在地方層面具體的政策制定和制度創新上，無法與全國層面的大政方針的有效執行相適應，具體的政策制定和制度創新明顯匱乏和滯后。其次，制度這一生產力在民族地區經濟社會發展中未能發揮其應有的作用。制度匱乏阻礙民族地區市場經濟的高速運轉，進而影響民族地區生產力水平的提升。最后，現行的政府績效考評體系不符合民族地區的實際。在全國范圍內，各地政府考評體系基本一致，偏重與經濟相關的考核，忽視其他社會職能的考核，因循守舊，不符合民族地區發展的實際。

三、西部民族地區政府職能轉變的切入點

民族地區政府職能的轉變是一項復雜的系統工程，必須從多方面多角度入手，正如彼得“水桶效應”所述，短板部分往往決定整體效用。推進民族地區政府職能的轉變，既要有緊迫感，必須與全國同步推進，才能更好地促進民族地區的市場發育和經濟發展，縮小與全國的差距，又要兼顧民族地區的特殊性，不能一刀切，必須立足于民族地區政治、經濟和文化環境的現實考慮［9］。行政生態學的創始人里格斯認為，“影響一個國家公共行政的生態要素是多種多樣的，其中最主要的生態要素有五種，即:經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統以及政治構架”［10］依據這五種生態要素以及公共行政本身，我們便可以從經濟、社會、文化、政治和行政等政府職能轉變的系統環境的各要素入手，以民族地區政府職能內容的調整為切入點，來具體分析民族地區政府職能的轉變。

(一)政治和行政層面的職能轉變

第一，認真貫徹執行《民族區域自治法》。民族區域自治制度是我國對于民族自治地區設立的一項重要的政治制度，必須充分運用其制度優勢，為民族自治地區的經濟社會發展服務，只有行使好自治權，才有利于促進政府職能的轉變。第二，加強法治政府建設。在推行和運用國家層面法律法規的同時，有效利用民族地區民族區域自治法的優點，積極探索民族地區的制度創新，民族地區政府的職能轉變迫切需要與之相配套的一系列制度改革。以法律和制度為支撐，加大各項立法工作，推進各項改革和轉變的順利進行。第三，建立科學的績效考評體系。我國現行的以GDP增長為核心的地方政府績效考評體系，嚴重不符合民族地區發展的實際，忽視了民族地區政府生態環境保護、維護民族團結、保持地區安全和穩定等政府職能的重要性。因此，民族地區必須從自身實際出發，注重生態建設、社會發展和公共服務等方面的發展，建立有利于民族地區經濟社會等各領域和諧、穩定和可持續發展的績效考評體系。第四，逐步推進電子政務建設。在民族地區逐步推進電子政務建設，既是建立公開、透明政府的現實需要，也是建立有效、高效政府的具體要求。這將極大地提升政府公信力，有利于提升政府辦事效率，建成透明高效政府。

(二)經濟與財政層面的職能轉變

首先，加強政府主導培育市場的力度，改變民族地區市場發育落后的現狀。從市場經濟形成的各具體要素入手，使各要素得到充分的發展，進而實現市場合理有效的資源配置功能。政府須積極創造良好的環境和條件，加快市場發育步伐，促成完善的市場體系。其次，積極發展地方經濟，為公共服務的有效供給提供切實保障。加快轉變地區經濟增長方式，必須積極調整產業結構，大力發展第三產業，尤其是旅游業的發展，實現地區增收。最后，充分爭取和利用中央的財政支持和其他省份的支援建設，加大對少數民族地區尤其是極度貧困地區政府的各項資金支持，有效緩解社會貧困和發展差距。

(三)社會與民生層面的職能轉變

首先，西部民族地區政府的生態建設職能。民族地區必須協調處理好經濟發展和環境保護間的關系，在大力開發利用民族地區豐富的自然資源為民族地區經濟社會發展服務的同時，做好環境保護工作，實現“在開發中保護，在保護中開發”的循環模式，打造資源節約型、環境友好型的新發展模式。其次，民族地區政府迫切需要建立社會危機管理機制。針對民族地區危機事件的突發性、復雜性等特征，建立有效的社會危機管理機制，加強危機管理，應成為民族地區政府不可或缺的基本職能。再次，提供少數民族群眾迫切需要的公共產品和服務。民族地區政府必須加大基本公共產品和服務的供給力度。對于地區教育、衛生醫療、社會保障以及其他基礎設施建設進行優先投入，努力促進民族地區基本公共服務的均等化。另外，還需積極關注社會收入再分配問題，全力保障弱勢群體基本的生存和發展需要。最后，培育和支持社會組織的發展，促進公共服務供給主體的多元化。我國西部民族地區社會組織發育成熟緩慢，要注意充分運用公民和社會的力量，在民族區域自治的基礎上體現自我管理和民主政治的要求。充分利用社會組織以及公眾在賑災救濟、環境保護、農牧民脫貧等各項社會服務供給中的積極作用，減輕民族地區政府承擔的過多職責。

(四)文化與思想層面的職能轉變

民族地區政府職能的轉變，同樣需要文化與思想層面的一系列建設作為保障和支撐，而絕對不能忽視文化這一軟實力。首先，更新民族地區政府的行政理念。正確的行政理念有助于政府職能的積極轉變。其次，積極提升民族地區行政人員素質。加強對少數民族干部和行政人員的培訓力度，優化民族地區行政人員的層次結構、專業結構和年齡結構，為民族地區政府職能轉變提供一支高素質的公務員人才隊伍。再次，大力發展民族地區教育事業，提高民族地區人口素質。民族地區政府必須充分意識到“百年大計，教育為本”理念的重要性，加大對教育事業的支持和投資力度。良好的人口素質，更有助于民族地區政府職能轉變的順利進行。最后，積極貫徹執行黨的民族宗教政策。貫徹落實好宗教信仰自由政策，妥善處理好民族宗教問題，加強同愛國宗教人士的聯系，積極引導宗教同現階段社會主義社會發展相適應。促成一種和諧、穩定的民族地區宗教關系，是保持民族地區和諧穩定和經濟社會健康發展的有力保障，是民族地區政府職能轉變的有利條件。

總之，民族地區政府職能轉變必須在鞏固其現有成果的基礎上，因地制宜，努力建成公共服務型政府，促成民族地區經濟社會各領域的和諧發展。民族地區政府職能轉變的內容之復雜多樣，決定了其職能轉變必將是一項長期的系統工程。

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