后改革時代行政審批制度改革推進科學發展之路的探究(1)

張 晨，李佳倫，楊果霖，梁凌云

(1.中共廣元市委黨校法學教研部，四川廣元628017;2.中共廣元市委黨校，四川廣元628017)

誠然，行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內容。改革開放以來，國務院分兩輪共六批分步深化行政審批制度改革，取消和調整行政審批項目2497項，占到原有總數的2/3還多。最近，人民論壇網對黨的十八大以來習近平總書記的一系列重要講話進行梳理，“改革”一詞成為總書記強調的十個重大主題之首。今年既是十八大開局之年，又是新一屆政府履新的起步之年，3月17日，李克強總理在中外記者見面會上提出“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上”的目標，指出必須從改革行政審批制度入手轉變政府職能。之后，國務院逐步啟動政府職能轉變方案，進入具體部署和實施階段:首先于3月26日下發《國務院辦公廳關于實施＜國務院機構改革和職能轉變方案＞任務分工的通知》，從宏觀戰略上對政府職能轉變和改革行政審批制度提出了具體要求;緊接著，4月24日召開的國務院常務會議決定，第一批先行取消和下放71項行政審批項目，隨后又于5月6日召開的國務院常務會議決定，再取消和下放62項行政審批事項。這一切都顯示了黨中央對改革行政審批制度、高揚改革旗幟的堅定信心和決心。在中國特色社會主義法律體系已經形成的時代背景下，深入推進以改革現行行政審批制度為突破轉變政府職能，建立推動政府由管理向服務轉型的路徑儼然成為正能量。但是，改革行政審批制度并不像現實中想象的那樣簡單，它在具體實踐中仍然面臨著許多體制和操作上的困擾，尤其是后改革時代的利益博弈、社會轉型疊加累進趨勢日益激烈，就連李克強總理似乎也意識到了這一過程的艱難，他說要拿出“壯士斷腕的決心”進行改革，可見打破行政體制改革的利益固化是一個非常艱難而漫長的過程。現行行政審批制度產生的諸多問題更需要政府整體突進，強化頂層設計協同推動。

一、服務型政府:行政審批制度改革推進科學發展的目標空間

黨的十八大提出了建立職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，建設學習型、服務型、創新型馬克思主義執政黨，全面提高黨的建設科學化水平，可見服務型執政理念已經升化為執政黨的終極目標。深化行政審批制度改革不僅涉及行政體制變革，也是推動實現服務型政府的重要路徑。中國人民大學張康之教授從形而上的法律機制、公共利益傾斜與服務型政府構建等三個層次標準上提出了行政審批制度改革要經歷的三個階段［1］:即依法對審批項目進行清理、契合公共利益對審批項目進行審查和擺脫低水平重復建設走向建構服務型政府。行政審批制度改革的三個階段是依次遞進展開的，每一階段的任務都契合了對應的層次標準，因此，無論是從政府發展的歷史趨勢，還是行政管理體制改革的現行特點來看，構建服務型政府亦是行政審批制度改革的終極價值和目標要求。

行政審批制度改革在客體上與服務型政府是有機統一的。行政審批制度改革的客體主要是政府職能、政府權力組織結構和與影響行政審批效率相關聯的政府因子等。后改革時代，傳統的管制型政府向服務型政府轉型，亦是要破除這些影響行政審批效率和層級結構的“攔路虎”，因而行政審批制度改革已經內化為服務型政府構建的客觀要求。

行政審批制度改革在要求上與服務型政府是有機統一的。推進政企分開、政事分開、政社分開是我國完善社會主義市場經濟的重要手段，行政審批制度改革需要把與政府相關的職能通過法律規定固化，政府不能履行或者履行不好的職能剝離出去，服務型政府構建同樣需要政府從“大政府”的角色中隱晦而出，把市場、社會的職能還原歸真。因此，無論是服務型政府，還是行政審批制度改革，都是需要政府要到位，而不缺位或越位，準確界定職能，進而實現政府職能向社會服務轉變，實現政府資源向公共產品和公共服務轉移。

行政審批制度改革在目的上與服務型政府是有機統一的。服務型政府，概略地講，就是一個旨在堅持以人為本位的理念指導下納入民主秩序元素，并通過法律規制定位于服務公民的政府。而行政審批制度改革的目的是希冀通過改革改善政府與公民之間關系，減少審批程序，降低行政成本，改革是為了更好地服務于公民。可見，行政審批制度改革亦是為了更好構建服務型政府。十八大以后，習近平總書記提出了實現“兩個百年目標”(全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興)的中國夢。從本質來看，服務型政府構建、行政審批制度改革二者又都統一于“中國夢”的偉大理想實現。

值得說明的是，盡管服務型政府構建與行政審批制度改革在目的上有機統一于中國夢的廣泛實現，但是如果行政審批制度改革不以建構服務型政府為“體”(下同)，服務型政府構建不以行政審批制度優良設計為“用”(2)，那么行政審批制度改革勢必形成“精減——膨脹——精減”的怪圈。

二、行政審批制度改革推進科學發展的困境所在何處

經嚴格考究之后，我國行政審批制度是在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中逐步形成與發展的:計劃經濟時期政府對社會管制幾乎都采用直接下達行政命令或行政指導方式進行，行政審批只有在極少數情況才會采用。但這并不是說計劃經濟條件下沒有行政審批，只是沒有把行政審批制度化，沒有形成行政審批制度。隨著改革浪潮的興起，尤其是一切“以經濟建設為中心”、建立社會主義市場經濟目標的確立，各類行政審批出現，進而逐步加以制度化、法制化，形成了行政審批制度。然而，正是由于這個特殊的歷史形成時期，與行政審批制度需要配套的政治、經濟、社會機制沒能有效銜接，導致以后行政審批制度改革弊病日趨累進。雖然現行行政審批制度已經經歷了六次清理、審查與改良，但是行政審批制度的體制機制制約性因素仍未得到有效化解。因而了解和正視行政審批制度的初始起源和時代背景，才能全面深刻地看待行政審批制度改革引領和實現科學發展遭遇的巨大障礙和困境。

(一)路徑依賴:改革行政審批的制度迷障

路徑依賴理論是一種新興的研究范式。路徑依賴，即“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的‘路徑’，制度變遷只能按照這種路徑走下去”［2］，簡而言之，制度變遷的軌跡存在著路徑依賴。當前我國行政審批制度改革的困境是在改革開放三十多年的不斷發展過程中形成的路徑依賴，也是在這一時間節點進程中對政治體制改革的客觀依賴和高度依存。但是由于在計劃經濟向市場經濟轉型過程中形成的行政審批制度，因應體制不健全，在初始制度設計上不盡合理導致其在變遷和轉軌過程中沿著偏離或錯誤的路徑運行，使行政審批制度延滯發展，從而帶來了行政審批路徑依賴的負效應。

不能不說行政審批制度設計的初始選擇是有一定的正效應。但是，隨著長期以來經濟改革的強勢發展，政治體制改革的趨利化、滯后化，行政審批制度成為政府擴權趨利的重要手段，行政審批也在這一進程中逐步強化。這與社會主義市場經濟相悖發展，如行政審批環節冗多，每一個政府部門涉及到的審批項目手續復雜，繼而審批過程拖沓。所以在構想服務型政府背景下的行政審批制度常常面臨著自身邏輯制約。

首先，行政審批作為政府干預經濟社會發展的主要手段，其自身與市場、社會的邊界很難予以界定。如果以標準化建設衡量行政審批效率，至今也沒有一個行之有效的行政審批的全球性的普適標準。所以行政審批誘發的政府與市場、社會關系調整內秀于行政審批制度的內在因素制約，政府、市場與社會權力邊界仍在互相博弈。

其次，雖然行政審批制度改革已經獲得了良好發展，近年來地方政府也加強了審批制度創新，如“一站式”審批、網絡審批等新型審批方式出現提升了行政審批效率，但是這未從根本上改變行政審批效率低下的局面，趨利審批在一些基層政府仍然可見。這是因為行政審批在制度建設機制上的缺位，盡管自從2004年《行政許可法》頒布實施以來，附之以前的法律，關于行政審批的制度也已非常之多，但這些制度的建立僅僅就行政審批而論行政審批，未涉及頂層設計和整體性政府建設上去構建行政審批制度，因而出現了制度失效。

最后，行政審批制度改革的統籌協調不足。一方面，某些上級部門將那些涉及到自身管不好、管不到的事情下放到下級部門，有的甚至由于怕擔責任將行政審批違規地下放，鉆法律漏洞，這樣對于下級部門來說，權力雖得到了加強，卻承擔了無法肩負的職責，不堪重負。另一方面，有一些部門，尤其是一些掌握重要資源的權力部門牢牢掌握核心權力，不僅不愿松開權力，還想方設法去利用權力占有資源，雙重矛盾悖論需要行政審批制度改革不能是簡單地“簡政放權”，更不能過分注重“數字效應”。

(二)利益博弈:行政審批制度改革的核心困境

多年的改革經驗告訴我們:行政審批制度改革的困境最核心、最本質的因素是利益間的失衡、博弈與調整。當前涉及到行政審批制度的利益群體主要有以下五類:決策者、執行者、普通受規制者、特殊受規制者以及消費者［3］。這五類群體中政府是公共政策的決策者，公務人員是執行者，普通受規制者、特殊受規制者以及消費者是行政審批的主要對象。這些利益群體圍繞行政審批的收費問題產生交集和博弈。政府權力一般來源主要是公共政策的制定和行政審批。其中，行政審批在具體運行中有的會產生費用，而這個收費部分就是各個利益群體發生博弈的根源。同時，這個過程必然受到審批對象的阻擾，因為他們總想既享受服務又不履行費用;公務人員作為執行者在審批過程的素質、職業道德都影響到審批與服務效率，影響審批對象對政府的態度。同時，部門利益、公務人員等既得利益者在強權的干預下不愿真正放棄權力，而且審批對象之間、執行者之間也存在著不同的利益沖突。改革行政審批制度，就是要如何處理這五類三大主體之間的利益關系，將其調整至零和博弈的狀態。

(三)生態制約:行政審批制度改革的執行困境

長期以來，我國行政審批制度生長在傳統的政府管理體制之下。在這種管制型政府下，政府實行準政治動員模式，以習慣于運用下達任務指標的方法和手段推行各種方針政策的落實。［4］行政審批制度處于這樣的生態體制之中，在行政權力極易泛化和高度經濟化的條件下，造成行政審批過程中審批復雜化、權力部門化、部門利益化、利益法制化。

一是行政審批制度改革執行泛政治化。首先，管制型政府背景的行政審批制度，容易把政治過于納入行政管理。在行政審批改革進程中，政府應該處于積極主導地位，但是這并不意味著政府應該把權力當作利劍，忽略市場與社會要素。長期以來行政審批制度改革由于政治觀、政績觀的沖擊，往往抓住經濟發展需要這個幌子，把精減數量的多少作為衡量行政審批改革的成效，繼而忽略行政審批的質量。

二是行政審批制度改革執行理念陳舊。2011年，中國特色社會主義法律體系已經形成，這意味著與行政審批制度相關的配套法律法規已經跟進，如2004年《行政許可法》頒布實施。但是，如何把已經建立起來的行政審批制度進一步深入落實到具體行政審批的操作中去，這既是一項系統性、整體性工程，也是行政審批制度改革未來著力要解決的重要問題。

三是行政審批制度改革執行疏于監管。一直以來，傳統型政府管理體制把各部門按照條塊式設置，把行政審批權交給部門的內設機構，而這個機構由于處于管理部門之中，夾雜著管理和監督某一類事務性職能，這種把管理、審批和監督集于一起的高度權力，容易產生權力真空和錯位。其次，由于涉及到政府職能整合的“大部制”改革仍在繼續探索，部分政府職能未能有效整合，不僅實現聯合審批協調機制和責權利分配機制缺失，導致聯合審批的推進效率不彰和動力不足，而且監督執法主體分散在各有關部門，一些關聯性較強的監督執法任務不能形成合力，從而導致了監督執法缺位，使得監督執法主體存在“結構性缺陷”。再次，部分部門缺乏對法律的敬畏，欠缺對法律的把握，設置的政務中心有形無實，聽證、拍賣、招標“走過場式”，權力“尋租”空間極大。

三、服務型政府架構視角下行政審批制度改革推進科學發展的進路

行政審批制度改革推進科學發展，指通過改革使行政審批制度如何形成一個可持續的發展路徑，具體表現為行政審批既適應經濟社會發展需要，又能提升社會滿意度滿足人民精神文化需求。行政審批制度改革推進科學發展的進路，即是采取何種措施、何種方式實現發展路徑，戰略與戰術是研究實現進路的工具和途徑。

(一)戰略進路:行政審批制度改革推進科學發展的宏觀推力

戰略是行政審批制度改革推進和實現科學發展的基本原則和指導方針，更是方向和目標的引領，行政審批制度改革推進科學發展的戰略上要堅持以下幾個方面基本原則和目標:

一是繼續深化理念共識。經過對行政審批進行六次清理之后，行政審批制度改革明顯取得了成效，也對經濟、政治和社會發展發揮正態效應。同時，在政府權力的主導下，當下行政審批制度改革深化趨勢更為明顯。多次的改革經驗表明，群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應是檢驗政府工作成敗得失的基本標準，也是衡量行政審批制度改革引領科學發展成敗的根本原則。具體來講，要凝聚以構建服務型政府的理念共識，以服務型政府的客觀要求去衡量行政審批制度改革，使部門利益、既得利益向國家利益、人民利益看齊，使公務人員擺脫計劃經濟的思維模式，更加理性地依法執政，使行政審批更加規范、合理，更加透明、高效服務于人民群眾。

二是深刻把握依法行政。中國特色社會主義法律體系相繼形成之后，依法治國、依法行政的重點由制定法律法規逐步轉移到各類法律規制的貫徹落實上來，執法必嚴，違法必究。黨的十八大提出了提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，該方案也對加強依法行政和建設法治政府作出了安排，在行政審批制度改革實現科學發展的過程之中運用法治思維和法治方式，建構行政審批制度改革具有法治保障的職能體系，是行政審批制度改革在新時期實現依法行政的客觀要求。因而應該將依法行政的基本要求貫穿于行政審批制度改革的全過程。

(二)戰術進路:行政審批制度改革推進科學發展的微觀拉力

一是進一步突出以推進政府職能轉變深化行政審批制度改革的重點和難點。與以往不同，今年國務院機構改革方案更加突出了職能轉變的功能，不僅在方案題目中增加職能轉變，在內容上分述了國務院機構改革和國務院機構職能轉變，政府職能轉變已然成為當前和今后一段時間改革的最主要內容和任務。推動政府職能轉變深化行政審批制度改革，最根本的任務在于在政府與市場、社會博弈的進程中劃分好各自的邊界及其主要職能。政府是經濟社會發展的宏觀調控者，因而政府在行政審批制度改革進程中的作用不能削弱，政府職能轉變是否科學地推進了行政審批制度改革，通常可以從三個方面來判斷:一是政府是否越位，管了政府不該管的事;二是政府是否到位，應該政府管的事，是否將其最有效地管好;三是政府服務的效率和質量是否到位。

二是進一步優化行政審批制度改革推進科學發展的生態環境。首先，要優化一批行政審批制度的設計，盡快完善部分重要制度。其次，以公開、透明、效能、責任為目標優化監督或懲處機制，對存在權力“尋租”空間的制度進行補充修改，對濫用職權“尋租”，謀取部門和個人利益者實施嚴懲。再次，營造行政審批制度改革的良好氛圍，吸收行政審批制度改革方面專家和學者的建議、意見，把行政審批制度改革實現科學發展落到實處，避免應景“做秀”、走過場。

三是進一步優化網絡技術推動行政審批推進科學發展的效率空間。要繼續深化和完善實體條件下各類政務中心的職能。充分發揮信息化交易管理平臺的優勢，利用現代技術提升行政審批效率。

后改革時代，轉型與改革交織，利益矛盾越發突出，改革的時間與空間約束性越來越強，行政審批制度改革也更加急迫，行政審批制度改革要實現和推進科學發展，必須以服務型政府建設的客觀標準去著力構建中國特色的行政審批制度。

注釋:

(1)所謂后改革時代，不同學者有不同的看法，有人認為后改革時代從鄧小平南巡講話伊始。文章主要指以黨的十八大為時間節點，以實現“兩個百年目標”(全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興)和形成公平正義的社會為基點的歷史發展時期。值得強調的是，后改革時代并不孤立于前改革時代，它更是對前改革時代的繼承和深化。

(2)“體”與“用”為一對哲學術語，體為根本、本末，用為路徑、用途、功能。

［1］張康之.行政審批制度改革:政府從管制走向服務［J］.理論與改革，2003(6).

［2］史成虎，張曉紅.路徑依賴理論的政治學意義［J］.西南大學學報社科版，2013(2).

［3］潘秀珍.利益沖突性制度變遷——轉型期中國行政審批制度改革的理論模型［J］.中國行政管理，2010(5).

［4］徐湘林.行政審批制度改革的體制性制約與制度創新［J］.國家行政學院學報，2002(6).