產業政策與經濟法關系研究

龍悅寧LONG Yue-ning

（昆明理工大學國土資源工程學院，昆明 650093）

（Faculty of Land Resources Engineering，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650093，China）

0 引言

在經濟法視野下，如何看待產業政策，尤其是產業政策與經濟法之間的聯系與區別，是經濟法或產業政策對國家經濟，尤其是具有稀缺性的資源產業進行法律規制所要解決的重要問題之一。研究經濟法的政策性問題，尋找國家規制特定產業經濟發展的目標和路徑，研究因如何制定相關的社會經濟政策和經濟法律，對為國家制定經濟法或制定經濟政策提供相應的理論支持，進一步明確在何種條件下適合用經濟法來調整社會經濟關系，又在何種條件下適合用經濟政策調整經濟關系，如何依據法律制定合法、合理、合情的經濟政策，如何依據經濟政策制定和完善現有的經濟法律制度，筆者認為是產業政策與經濟法關系研究的目的所在。

1 產業政策

產業政策的定義：什么是產業政策，經濟學界目前尚無統一觀點。查默斯·約翰遜在《通產省與日本奇跡》一書中引用羅伯特·尾崎的話，認為：產業政策“是土生土長的日本名詞，無法再西方經濟學專業詞典里找到”，但如一定要對其下界定，可將其界定為“一套復雜涉及保護本國產品，發展戰略工業，調整產業結構，以適應當前或未來國內外經濟形勢的變化的政策”，①而這套政策的初衷，是由“通產省根據他對民族利益的理解，為實現民族利益的目標而制定和推行的”②。劉文華認為“產業政策概念有廣義、次廣義和狹義之分。廣義的產業政策是指國家用以調控經濟的所有政策的總稱；次廣義的產業政策是指政府以促進經濟發展為目的，對資源配置和利益分配進行干預，對企業行為進行某些限制和誘導，從而對產業發展方向施加影響的各種政策措施和手段的總和；狹義的產業政策則指產業結構政策”③。日本經濟學家并木信義指出：“產業政策就是當一國的產業處于比其他國家落后或有可能落后與其他國家的狀態時，為加強本國產業所采育的各種政策”。④而史忠良認為，產業政策是“政府將宏觀管理深入到社會生產過程之內，對以市場機制為基礎的產業結構、產業技術、產業組織和產業布局變化而進行定向調控，以實現某種經濟和社會目標的一系列政策的總和”⑤。

由上所述，對產業政策定義的論斷因其角度不同而各有差異，但總的來說都認為：產業政策是一種以特定產業相關的某種社會、經濟利益為目的，以限制、誘導、保護本國的特定產業為手段，由一國政府所頒布的相應的一系列政策的總和。

筆者認為，產業政策作為國家經濟政策的主要內容，雖尚無統一的定義，但其應當同時具備產業和政策兩個基本屬性。就產業而言，其是指“國民經濟中按照一定的社會分工原則，為滿足社會的某種需求而劃分的從事產品和勞務生產及經營的各個部門”，⑥是“所有從事生產經營活動并提供同一產品或勞務的企業群體、行業和部門”的統稱。⑦產業相對于企業，成為同類企業的集合體；而相對于國民經濟，產業便成為了國民經濟的一部分。就政策而言，政策是“國家、政黨為完成特定的任務而規定的行動準則。是路線、方針的具體化”，⑧是“泛指政府、機構、組織或個人為實現目標而訂立的計劃。政策包含一連串經過規劃和有組織的行動或活動。推行政策的過程包括：了解及制定各種可行方案，訂立日程或開支優次，然后考慮它們的影響來選擇要采取的行動。政策可以在政治、管理、財經及行政架構上發揮作用以達到各種目標。”⑨

綜上兩種屬性，筆者認為產業政策可以表達為：國家政權機關在特定時期內，在特定的經濟條件下，為特定的經濟利益，為達到對特定產業的扶持、保護和限制，而制定具體化措施。同時，由于國家對產業的政策一般可分為宏觀調控和微觀規制，產業政策亦可稱之為：政府為達到某種經濟和社會目標，通過宏觀管理和微觀規制兩種手段，深入到社會生產過程之內，對特定的產業制定的一系列政策的總和。日本人稱對產業的微觀規制政策為“產業合理化政策”，產業的宏觀調控政策則為“產業結構政策”。⑩

2 產業政策與經濟的法的關系探討

2.1 產業政策與經濟法的區別 從本質上來說，產業政策作為一種政策，與經濟法有著一般政策與法律的區別和聯系。一般來說，理論界認為政策與法律的區別在于：①意志屬性與制定程序不同。法律由嚴格的立法機關制定，其體現國家意志；而政策的制定主體多樣化，體現的主要是執政主體的意志。②規范形式不同。法律有嚴格的法律規范形式，而政策的表現形式多樣性。③實施方式不同。法律一旦公布則由國家強制力保障實施；政策的實施則僅由政策的制定或執行機關予以保障。④穩定程度不同。法律一般是對試行和檢驗為正確的政策的定型化，具有較強的穩定性和滯后性。政策則要適應社會發展的需要，及時解決新出現的社會矛盾和社會問題，相對法律而言，政策要適合形勢的變化，因而較為靈活多變，穩定性不強。⑤公開程度不同。政策文件可以是公開的，也可以是“內部”的；法律則必須是公開的，并且是面向全社會公開的。⑥調整范圍與社會功能不同。法律所調整的是特定的權利和義務關系，具有評價、指引、預測、強制教育的規范性作用；政策調整的范圍更廣泛，它滲透到國家和社生活的各個領域、環節，是區分是與非、正確與錯誤的標準。?

另外，與一般政策相比，產業政策的特殊性使其與經濟法也存在特殊的差別：

①產業政策具有超前性，只需特定的經濟條件就可產生相應的產業政策；法律具有滯后性，其產生不僅需要相應的經濟條件，還需要相關的法治基礎。?產業政策是隨著一定的經濟現象的產生而制定的，并不需要相應的法治基礎。同時，產業的發展或變化需要一定的周期，產業政策為實現對某種特定產業發展的促進或抑制作用，必須能夠在一段時間內隨著社會或經濟的變化相應的調整產業的發展，只有其具有超前性才能滿足上述需求，在一定程度上“產業政策直接體現了政府預期的經濟發展戰略和發展思路”。?而經濟法律的制定不僅需要相應的經濟現象需要法律對其規制，更需要法制的客觀條件，其產生的基礎決定了其具有滯后性。

②產業政策僅僅針對“市場失靈”，無法解決“政府失靈”問題；而經濟法以解決“市場失靈”和“政府失靈”兩種情形為己任。對產業政策的批評中，主要觀點認為：以“市場失靈”作為推行產業政策的理論依據，進行產業發展的政府管理，將導致政府失靈，降低經濟活動的效率和活力。同時，政府作為具有獨特利益要求的利益集團，對產業政策的制定和實施是否具有合理的動機本身就是一個值得討論的問題，正如查默斯·約翰遜對日本產業政策在美國是否能夠適用時，就指出日本產業政策的制定在很大程度上體現了官僚與中央政治權威之間的斗爭，其實質是“政府各部門在政策、撥款和優先發展目標方面的管轄權之爭”。?政府出于自身利益對特定產業進行扶持和保護時，往往會導致以過高的代價換來特定產業的發展，出現“政府失靈的問題”。而經濟法與產業政策的出發點有則所不同：正是市場失靈和政府失靈的雙重困境，蘊含了作為國家干預經濟基本法律形勢的經濟法的邏輯起點。?李昌麒認為，經濟法在克服市場政府失靈中可以發揮對干預程序、干預方法、干預領域、干預方面和干預責任的規范作用，實現干預的法治化。?

2.2 產業政策與經濟法的聯系 關于產業政策與經濟法的聯系，學界并無統一的觀點，劉文華認為產業政策的法律化，屬于經濟法的一個重要組成部分，是經濟法中的一項獨立法律制度。?甚至有學者認為，法與政策區別的劃分存在各種缺陷，僅“可以嘗試從政策與法律所使用的語言本身來區分政策與法律”，?那么經濟政策在實際制定和實施上則幾乎等同于經濟法本身，即不需法律化產業政策就等同于經濟法。筆者傾向于第一種觀點，認為第二種觀點實際上模糊了經濟法與經濟政策的基本界限，混同了法律與一般行政措施的本質區別。

然而如何思考經濟法與產業政策的關系，筆者認為應當納入到不同的經濟社會制度中去進行思考。不同的經濟制度給予產業政策的地位、范圍、內容是不盡相同的。查默斯·約翰遜就指出，日本的經濟社會結構對產業政策的實施起到了至關重要的作用，資本主義發展型國家產生的沖突某市在許多方面不同于其他發達民主國家模式。曾任美國司法部門反壟斷首席經濟學家的Lawrence J.White 就指出，美國的產業政策是對二十世紀70年代到80年代日本產業政策的美國式理解，而一些歐洲政府則將此類政策理解為“扶持國家冠軍”、“挑選勝利者”或也可能是“支持失敗者”。?譬如在日本，產業法就處于極其重要的位置，在平成十二年，即有斐閣2000年版的《六法全書》中,經濟法又涵蓋于產業法中。?而這樣的提法對于以反壟斷法為主的美國則顯然是不確切的。

3 產業政策與經濟法的關系之我見

綜上所述，筆者認為在我國，產業政策與經濟法的關系應當從以下兩個方面進行思考：

3.1 從市場經濟角度對產業政策與經濟法關系進行思考 在市場經濟條件下，市場經濟本身就是一種法治經濟，即一切經濟活動都應納入法律調整的范圍，產業政策對市場特定產業進行促進、扶持或抑制都應納入法律的調整范圍之內。正如有的學者指出：在市場經濟條件下，政府制定與時實施產業政策不是要取代或排斥市場機制對經濟活動的基礎性調節，而是在充分尊重和利用市場機制的基礎作用前提下，對市場缺陷的必要補充。?而這個市場機制就是國家對經濟活動進行規制的基本法律制度。任何產業政策的制定，不能隨著施政者主觀意志而隨意制定實施，其必然要符合我國對經濟活動進行規制的基本法律規范。正如我國《民法通則》第6 條所規定:“民事活動必須遵守法律,法律沒有規定的，應當遵守國家政策。”在法律沒有規定的情況下，政策才能對經濟活動進行指導和規范，同時，只要存在法律予以規定的基本問題，任何政策都不能超越法律進行調整，以政策替代法律。從這一角度來說，經濟法是產業政策制定的核心標準，產業政策必須在經濟法允許的范圍之內進行規制。

3.2 從產業政策法律化角度對產業政策與經濟法關系進行思考 產業政策的法律化一直是產業政策與經濟法不可分割的重要依據，是產業政策從政策靈活化轉為法律固定化的重要步驟。如，我國的煤炭法，鐵路法，能源法等一些列專屬產業的法律規范都是從產業政策本身脫身而來。同時，在形成這些法律以后，法律本身又引導著并對產業政策的制定和實施形成強制的約束力，如煤炭法第二十四條規定：“國務院煤炭管理部門負責下列煤礦企業的煤炭生產許可證的頒發管理工作：①國務院和依法應當由國務院煤炭管理部門審查批準開辦的煤礦企業；②跨省、自治區、直轄市行政區域的煤礦企業。省、自治區、直轄市人民政府煤炭管理部門負責前款規定以外的其他煤礦企業的煤炭生產許可證的頒發管理工作。省、自治區、直轄市人民政府煤炭管理部門可以授權設區的市、自治州人民政府煤炭管理部門負責煤炭生產許可證的頒發管理工作。”將煤炭產業的的許可經營權限進行劃分和收權處理。另一方面，受國家煤炭事故頻發等產業現狀的影響，2013年煤炭法又吸收了今年來的煤炭產業安全政策，將原《煤炭法》第二十二條修改為：“煤礦投入生產前，煤礦企業應當依照有關安全生產的法律、行政法規的規定取得安全生產許可證。未取得安全生產許可證的，不得從事煤炭生產。”擴大了對煤炭生產企業的安全要求。2?

可見，產業政策的法律化是產業政策實施的重要手段之一，也是經濟法對產業政策相互轉換與影響。產業政策在一定條件下，經過法律化，可以直接構成經濟法的組成部分，而轉化后的經濟法則反作用于產業政策，規范產業政策的出臺，調整和實施。從這個角度來說，產業政策的實施實際上影響了經濟法的實施，經濟法的實施又反作用于產業政策的實施，兩者是共同目的的兩種不同國家調控手段。

4 總結

綜上所述，產業政策與經濟法實際上密不可分，兩者既存在區別也存在共同之處。筆者認為，從市場經濟這一角度來說，經濟法是產業政策制定的核心標準，產業政策必須在經濟法允許的范圍之內進行規制。從產業政策的法律化出發，產業政策的實施實際上影響了經濟法的實施，經濟法的實施又反作用于產業政策的實施，兩者是共同目的的兩種不同國家調控手段。

注釋：

①查默斯·約翰遜.通產省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司，第27 頁.

②查默斯·約翰遜.通產省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司，第28 頁.

③趙立新.論產業法的地位[J].江漢大學學報(人文科學版)，2004（03）.

④陳守明.技術發展中的產業政策[M].化學工業出版社，2011：84.

⑤史忠良.新編產業經濟學[M].中國社會科學出版社，2007：406.

⑥史忠良.新編產業經濟學[M].中國社會科學出版社，2007：1.

⑦史忠良.新編產業經濟學[M].中國社會科學出版社，2007：2.

⑧在線新華字典，http://xh.5156edu.com/html5/z26m35j16146.html，訪問日期2013，12，10.

⑨維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%94%BF%E7%AD%96，訪問日期2013，12，10.

⑩查默斯·約翰遜.通產省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司，第28 頁.

?陳歷幸.對政策與法律差異性的反思與重構[J].毛澤東鄧小平理論研究，2010(02).

?劉文華.經濟法[M].中國人民大學出版社,2012年9月版，第17 頁.

?史忠良.新編產業經濟學[M].中國社會科學出版社，2007：407.

?查默斯·約翰遜.通產省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司，第357 頁.

?李昌麒.經濟法學[M].法律出版社，2007年1月版，第34 頁.

?李昌麒.經濟法學[M].法律出版社，2007年1月版，第40 頁.

?趙立新.論產業法的地位[J].江漢大學學報(人文科學版)，2004（03）.

?陳歷幸.對政策與法律差異性的反思與重構[J].毛澤東鄧小平理論研究，2010（02）.

?Lawrence J.White，Antitrust Policy and Industrial Policy:A View from the U.S，Department of Economic January 14,2008.

?趙立新.論產業法的地位[J].江漢大學學報(人文科學版)，2004（03）.

?丁道勤.我國產業政策法律化研究[J].中國軟科學，2007（08）.

?2013年《煤炭法》新變化，煤炭采購網，http://www.mt.cago365.com/news/details.aspx?id=73871，訪問日期2013，12，10.

[1]查默斯·約翰遜.通產省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司.

[2]趙立新.論產業法的地位[J].江漢大學學報(人文科學版)，2004（03）.

[3]陳守明.技術發展中的產業政策[M].化學工業出版社，2011.

[4]史忠良.新編產業經濟學[M].中國社會科學出版社，2007.

[5]陳歷幸.對政策與法律差異性的反思與重構[J].毛澤東鄧小平理論研究，2010（02）.

[6]劉文華.經濟法[M].中國人民大學出版社,2012年9月版.

[7]李昌麒.經濟法學[M].法律出版社，2007年1月版.

[8]丁道勤.我國產業政策法律化研究[J].中國軟科學，2007（08）.

[9]2013年《煤炭法》新變化，煤炭采購網，http://www.mt.cago 365.com/news/details.aspx?id=73871，訪問日期2013，12，10.

[10]在線新華字典，http://xh.5156edu.com/html5/z26m35j 16146.html，訪問日期2013，12，10.

[11]維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%94%BF%E7%AD%96，訪問日期2013，12，10.

[12]Lawrence J.White，Antitrust Policy and Industrial Policy:A View from the U.S，Department of Economic January，2008，14.