新型城鎮化：重點解決好“三個1億人”問題

林火燦

3月16日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，并要求各地區各部門著重解決好農業轉移人口落戶城鎮、城鎮棚戶區和城中村改造、中西部地區城鎮化等問題，推進城鎮化沿著正確方向發展。在今后一個時期，如何積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化，解決好“三個1億人”問題？國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍接受了筆者采訪。

推進農業轉移人口市民化

《規劃》提出，要按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。

“推進農業轉移人口市民化，是農民融入現代城市文明的重要途徑。”李佐軍說，統籌推進戶籍制度改革，不僅有利于實現農業轉移人口與城鎮居民共享城市現代文明，更是城鎮化拉動經濟發展的關鍵。

根據《規劃》，我國將逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。同時，考慮到農村勞動力在城鄉間流動就業是長期現象，《規劃》提出，要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。

李佐軍表示，農業轉移人口市民化以后，不可避免地會對城市管理和公共資源配置帶來挑戰。但從總體上看，這一進程的加快，將使農村富余勞動力在城市中獲得更多就業機會，幫助他們提高收入水平，提升消費能力。同時，也將帶動城市基礎設施建設投資的增加，這些都將成為我國擴大內需的巨大動力。

培育發展中西部地區城市群

《規劃》提出，要培育發展中西部地區城市群，在中西部城鎮體系比較健全、城鎮經濟比較發達、中心城市輻射帶動作用明顯的重點開發區域，加快產業集群發展和人口集聚，培育發展若干新的城市群，在優化全國城鎮化戰略格局中發揮更加重要作用。

“這一發展思路符合當前我國中西部地區的發展實際。”李佐軍說，我國中西部地區地多人少，現有城市數量不多且分布相對分散，導致中西部地區城市發展容易受到制約。強化城市群概念，促進各個城市之間的協調與互動，有利于幫助中西部地區的城市提升整體競爭力，實現合作共贏。

李佐軍說，當前，中西部地區在發展城市群過程中，應該注重城市之間的功能協調和互補，特別是打破“一畝三分地”的思維，依托特色資源，聯合發展、抱團發展，發揮特色優勢，形成特色競爭力。同時，在現有大中城市周邊地區，可以適當發展一些衛星城市，使偏遠地區的人口向大中城市及其周邊地區聚集，更好地實現人口的優化布局和公共資源的優化配置。

《規劃》還提出，要引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納東部返鄉和就近轉移的農民工。

李佐軍表示，解決中西部地區就近城鎮化問題，關鍵要利用好當地特色資源，發揮中西部地區在資源、環境等方面的優勢，加快培育特色優勢產業，通過產業的發展聚集人口。

破解城市內部二元結構

《規劃》提出，要加快城區老工業區搬遷改造，大力推進棚戶區改造，穩步實施城中村改造，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環境。

“解決好棚戶區和城中村問題，有利于破解城市內部二元結構，縮小城市內部差距，實現城市內部的一體化發展和協調發展。”李佐軍說。

2014年，中央預算內投資中將集中1000億元，用于加大對一些基礎性、全局性和戰略性項目的支持，主要是用于棚戶區改造、保障房建設和配套基礎設施，以及加強“三農”等。

“總的來看，加快棚戶區改造和解決城中村問題，主要還要依靠政府力量。”李佐軍說，棚戶區改造并非簡單地拆掉棚戶區、蓋起高樓大廈，而是要以棚戶區改造作為抓手，協調解決好棚戶區居民在民生領域方方面面的難題，使其縮小與城市其他居民之間的差距。從這個意義上說，“市場的手”很難起到主導作用。

李佐軍建議，推進棚戶區和城中村改造，要發揮政府在社會管理和公共服務方面的作用，既為棚戶區居民提供基本住房保障，也要為其提供創業和就業機會等方面的保障，幫助棚戶區居民提升競爭能力，從根本上解決棚戶區居民的生存和立足問題。