公民利益訴求平臺建設相關法律保障機制

劉巖

（沈陽工程學院 法律系，遼寧 沈陽 110136）

公民利益訴求平臺建設相關法律保障機制

劉巖

（沈陽工程學院 法律系，遼寧 沈陽 110136）

通過網絡搭建各類公民利益訴求平臺服務體系是有效預防和化解社會矛盾的一種重要方式，但其建設過程中也反映出了一些問題，需要相應的政府權力規范運作機制、利益訴求預測與矛盾防范機制、利益訴求分類解決機制以及社會組織培育機制等法律機制予以保障。

利益訴求；權力制約；法律保障機制

隨著社會結構分層和利益格局的多元化，公民的利益訴求日益增長并呈現出多元化的特點，為此，中央提出要創新有效預防和化解社會矛盾體制，建立暢通有序的訴求表達，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面、各層次利益訴求。作為創新有效預防和化解社會矛盾體制的一種重要方式，通過網絡搭建各類公民利益訴求平臺服務體系，在拓展公民利益表達渠道，有效化解矛盾方面起到了積極的作用，但在其建設和運作過程中也反映出了一些問題，亟待進一步規范和完善。本文在對典型利益訴求平臺建設項目進行調研的基礎上，針對其間反映比較突出的四個方面的問題，就公民利益訴求平臺建設中相應法律保障機制進行探討，以期對推進公民利益訴求平臺建設有所助益。

一、政府權力規范運作機制

在調研中我們發現，在公民利益訴求平臺的運作過程中，尚存在著政府各部門職權定位不明確、政府部門對自身職能履行不力等問題。例如，一個由區委、區政府主辦，信訪部門具體承辦建設的公民利益訴求平臺，信訪部門不僅要履行自己部門本身的職能，而且其工作向前延伸到了求助、投訴、舉報等環節。但是，隨著受理利益訴求工作量的日益加大，這一體系也相應暴露出了人員配置、資金投入等方面相對有限，信訪部門本身的職能履行受到了影響；并且一些利益訴求的處理超出了信訪部門的職能權限范圍，特別是在和上級各職能部門之間的協調有一定難度，各部門之間的協調、配合方面仍存在困難。這一方面反映出在公民利益訴求平臺建設中，承辦部門自身職權定位不明確的問題，另一個方面也恰恰反映出了其他相關部門在對自身責任的認識問題上存在著職責不清、履行不力和推諉懈怠的現象。這些現象長期存在便會使公民對政府產生失職和不負責任的負面印象，在公民認為通過這種體制內的渠道其利益訴求得不到有效回應和解決時，就很有可能出現體制外非理性訴求方式。

實現政府和公民之間的有效溝通和良性互動正是利益訴求平臺建設的根本旨向，并且在實現政府和公民之間的有效溝通和良性互動過程中，政府應該處于主導地位。只有政府嚴格依法行政、依法辦事，切實努力解決群眾通過各種渠道反映的問題，群眾才會相信政府，才會有信心采用合法理性的方式表達自己的利益訴求。因此，推進和完善利益平臺建設，根本在于樹立政府的服務意識、責任意識，規范政府權力運作的機制。

（一）明確政府職能，嚴格依法履職

公民利益訴求相關政府部門要理順、明確自身職責范圍，嚴格履行其職責、依法行政。一方面，相關行政機關在接受、處理公民利益訴求時要處理好與人

大、司法機關之間的關系，嚴格遵守相關法律規定，對屬于各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，以及已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，各級人民政府信訪工作機構及其他行政機關不予受理。但與此同時，應當告知來訪人依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出，告知其依法維護自身權利的渠道。例如，向什么機關進行訴求，怎樣獲得法律援助等。另一方面，相關行政機關之間要明確自身職權范圍，在自身職能權限范圍內必須依法履職，保證公民利益訴求得到真正傾聽、及時反應和切實解決，防止怠于履行和相互推諉不作為。

（二）完善監督制約，建立問責機制

要求利益訴求相關政府部門明確自身職責，嚴格依法履職還必須有制度上的監督和制約。設定及時的利益訴求處理反饋機制、嚴格的考評與監督機制，將限時辦理、辦理反饋結果等作為對各相關部門的考核指標，這些機制一方面能夠保證公民利益訴求得到及時反應和切實解決，另一方面對政府工作也能夠起到推進作用。建立公民利益訴求的問責機制，是從制度上保障訴求得到合法公正解決的又一有效方法。由于可能受到不同利益的驅動，相關部門在處理公民利益訴求的過程中不免會出現權力不合理運作的現象，這無疑會直接影響到公民利益訴求的公正處理。因此，需要建立利益訴求相關部門及其工作人員的問責機制，把公務人員處理利益訴求事務時的表現、群眾反饋結果納入到其個人的政績考核中來，對不合理運用權力、不當處理公民利益訴求，給公民合法權益造成損害、影響社會和諧安定的官員給于相應的責罰，以保證公民利益訴求得到及時公正的處理，促進社會的穩定和諧。

二、訴求預測與矛盾防范機制

在調研中我們發現，在公民利益訴求平臺受理的利益訴求中，有一些是很多訴求主體共同反映的、群體性的利益訴求，例如，由于某項政府決策而對相關利益主體造成影響或侵害的情況。這就要求政府在制定相關法規和決策時，必須充分傾聽和全面考慮可能受到影響的主體的利益訴求，如果政府未經聽證程序，也未通過其他途徑充分考慮某一相關群體的利益而盲目出臺一項行政法規或政策，就極有可能給相關利益群體造成損害。然而根據我國現行行政訴訟法，司法機關不能針對抽象行政行為進行審查，這就意味著公民不能針對政府制定法規等抽象行政行為提起訴訟，受到侵害和影響的相關主體的利益訴求通過司法途徑解決存在障礙。在這種情況下，法規或政府決策出臺前對公民利益訴求的預測和對可能引發的矛盾的防范機制就尤為重要。

（一）公民參與決策機制

建立健全法規、政策制定過程中的聽證制度、民意調查制度、信息公開制度、協商談判制度、公民投票制度等公民參與決策機制對于保障公民利益尤為重要。應通過制定和完善相應的法律法規，進一步擴大聽證和政府信息公開的范圍，規范其程序，并相應將聽證制度和信息公開制度的執行情況納入到司法程序，對該聽證不聽證，不顧聽證的較大分歧而任意出臺行政決定，以及不嚴格執行信息公開制度的可以進行司法審查，以此保障公民參與決策的實質性和有效性。由此，公民利益訴求平臺不僅作為公民表達其個人訴求尋求解決的渠道，而且可以擴展成為政府收集、了解公民利益訴求的渠道和公民參與決策的一種常態方式，使得在公民中帶有普遍性的問題及相應的利益訴求能夠在相關的立法和政策中得以表達和聽取。

（二）訴求收集預測機制

公民利益訴求平臺的運作目標不應僅局限于一對一地解決公民個別的、具體的訴求，也應擴展至收集在群眾中具有普遍性的問題，并認真加以分析研究，尋求相應的預防和解決措施，消除潛在的訴求問題，由事后被動應對訴求轉變為主動預測訴求、防范化解矛盾。這種收集預測機制應包括如下兩個方面：一是一種常態的、一般性的預測，即政府應根據公民所處的不同社會位置及其不同的利益需求特點對群眾在當前一般社會條件下的利益訴求進行及時的收集整理和科學的預測；二是根據社會發展變化的具體情況進行的有針對性的專門預測，例如要進行拆遷、老舊小區改造等項目時，啟動利益訴求預測機制對此過程中可能涉及的相關主體進行走訪、了解意見和訴求等。由此將利益訴求的受理和處理機制前移，將產生權利侵害的可能降低到最小的程度。

三、利益訴求分類解決機制

通過調研我們發現，當前公民的利益訴求呈現出多元化和多層次性的特點，單一的處理方式并不足以有效地解決各種利益訴求。因而，解決這些訴求的思路和方法也必須相應具有多元性和多層次性，需要對各種訴求加以仔細區分，結合其不同的類型特點有針對性地予以解決。

（一）重點解決底線型利益訴求，對社會弱勢群體實行有傾向性的保障

當前的利益矛盾絕大多數是基于經濟利益上的矛盾。從調研走訪中我們發現，公民反映最多仍是衣食住行等與其生存密切相關的底線型利益需求。也有因其生活狀況和相應保障沒有達到國家法律明確規定的標準，如養老金、困難補助、工傷補償等未足額到位發放等等。由于這類底線型訴求的特點是都有明確的法律、法規、政策作為依據，因而在處理這類訴求時重點在于嚴格執行對于保障民生的相關法律法規，政府對于各相關部門的執行情況要主動進行監督、切實保障群眾利益得到實現，而不是被動等訴。

在此基礎上，要在制定政策時注重實現利益公

平，對社會弱勢群體實行有傾向性的保障。作為公民利益訴求法制化的起點定位，要做到保障公民在表達利益訴求時機會均等、程序公正等形式公正和對社會弱勢群體（包括失業人員、住房困難群體、城市貧困人口、進城務工群體、殘疾人群體等等）實行傾斜保護的實質公正相結合，加強對于社會弱勢群體的援助。完善現有法律援助機構，加強其對廣大弱勢群眾法律援助的職能。各類法律援助機構在有針對性地對弱勢群體進行法律宣傳和咨詢以提升其法律意識的基礎上，要提供各種訴訟服務切實幫助其維權。例如，沈陽市沈河區推行的“10分鐘司法圈”就是這一方面的有益嘗試，在此基礎上建議建立“弱勢群眾法律援助服務中心”，并設立“法律援助基金”專門幫助弱勢群體維護其法律權益，以提高弱勢群體訴諸司法維權的可能性。

（二）高度重視發展型的利益訴求，采取合理方式解決和疏導

要高度重視發展型的利益訴求，賦予和切實保障公民的參與權、知情權、監督權，探索有效的溝通對話模式，并將之規范化、制度化。發展型的利益訴求超越了底線型需求的層次，表現在公民日益注重自身的參與權、知情權、監督權等各項政治權利；要求獲得更大的發展空間、更好的工作條件、更多的受教育機會等經濟社會權利；以及人們因社會財富分配不公、貧富差異等問題而產生相對貧困和相對被剝奪的感覺，進而要求實現社會公正等利益需求。與底線型利益訴求相比，這類訴求并不都有明確的法律依據，并且在實踐中處理起來存在著更大的困難，因而也比較容易成為因處理不善而導致群眾不滿情緒積聚，對政府和社會認同感下降的因素，因此在推進和完善利益訴求平臺的建設過程中應予以高度重視。

對于不同類型的發展型利益訴求，應注意選擇采取合理方式予以解決和疏導。對于參與權、知情權、監督權等利益訴求，其規范化和法制化首先在于以法律的形式賦予人民群眾以權利，并從相關制度上保障落實。政府部門應進一步落實和完善立法和決策聽證制度、政府信息公開制度，在創新信訪工作機制和完善監督制度上不斷加強和改進，通過這些制度將政府行為納入到群眾有效監督之下。對于發展性的經濟社會權利訴求，政府的責任在于制定法規、搭建平臺，監控、培育市場公平的博弈能力。例如在勞動關系領域，政府可通過培育工會及保護勞動者權益的社會組織，來增強其代表勞動者與資方進行談判博弈的能力，或者出臺相應法規、制定相關政策來強化企業的社會責任，從而促進勞動者發展型利益訴求的實現。而對于要求社會公正等利益訴求，則需要多個方面的努力：一方面是上面已經談到的切實保障民生，實現對社會弱勢群體的傾向性保護的實質公正；另一方面也要探索更多的有效方式，例如民意調查、懇談會等并將其長期化和制度化，以此向群眾講解相關的法律法規及社會政策，疏導和化解矛盾，消除誤解，以增強公民對國家和政府決策的心理認同。

四、社會組織培育機制

在調研過程中，反映出的另一個突出問題便是，公民利益訴求呈現原子化的特點，缺乏為其利益代言的社會組織，特別是大部分社會弱勢群體，因缺乏利益訴求的渠道和保障，有時會通過體制外的渠道、以非理性的方式表達其利益訴求。社會組織培育環節薄弱使得社會組織不能合理有效分擔基層政府部分社會治理職能，無法為社會公眾的利益訴求提供多元化的承接主體，特別是缺少代表社會弱勢群體利益、理性表達其利益訴求的社會組織。

因此，應積極培育社會組織，制定相應法律法規對社會組織加以規范、引導，提升社會組織的自我管理、自我教育、自我發展的能力。建議相應修改現行法律中對社會組織登記注冊等方面的嚴格限制，或制定《社會組織法》等有關的專項法律法規，在法律層面上明確政府部門和社會組織的法律地位和各自職責，確定集體表達的組織形態和法律基礎，以此為社會組織參與社會治理活動提供法律依據和行為規范，實現對社會組織的規范和引導。現有的工會、共青團、婦聯等與政府之間有緊密關系的組織，應著重發揮其更為廣泛、及時、準確地向政府反映各自所聯系的社會成員利益訴求的功能。同時要注重培育代表社會公共利益及弱勢群體、邊緣群體利益的各類基金會、慈善機構、環保組織、服務志愿者團體等社會公益組織，充分發揮各種行業協會、商會等合法的經濟利益團體以及公民自發組織的小規模合法團體在各自領域團結民眾、溝通民意、反映訴求、規范行為的作用。由此使得社會組織能夠合理分擔基層政府部分社會管理職能，為社會公眾的利益訴求提供多元化的承接主體，從而在公民和政府之間形成良性的信息傳導機制；有效地對個體公民利益訴求進行整合、引導利益群體理性表達其利益訴求，以避免公民特別是弱勢群體原子化表達和非理性表達的弊端；同時有助于公民意識的形成，培養公民以自愿、自律、合作來追求公益的精神，從而有助于推動形成“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”的多元社會治理格局。

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【責任編輯 李 菁】

D922.1

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1674-5450（2014）06-0035-03

2014-09-20

遼寧省社會科學界聯合會2013年度遼寧省經濟社會發展立項課題（20131s1jdwt-28）；2013年遼寧省社會科學規劃基金項目（L13DFX028）

劉巖，女，遼寧法庫人，沈陽工程學院講師，法學博士。