林地流轉政策發展概況

黃波

(遼寧省寬甸滿族自治縣林業局,遼寧 丹東118200)

林地作為一種生產要素,是重要的經濟資源。從新中國成立以來,我國的林地權屬問題分別經歷了從打土豪分田地的農戶所有到農業合作化和人民公社化時期的農戶和集體共同所有,直至林業三定后國家和集體擁有林地的所有權,農戶則享有林地的使用權。

然而,長期以來林業分散經營的方式嚴重影響了林地經濟功能的充分發揮。因此,客觀上要求通過林地流轉,提高林業生產的集約化程度和規模化水平,實現林地資源有效配置。2003年6月,中共中央、國務院出臺了《關于加快林業發展的決定》,鼓勵森林、林木和林地合理流轉,特別是鼓勵各種社會主體通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式流轉林地使用權。2003年福建、江西、浙江、遼寧等省份“明晰產權、放活經營”的集體林權制度改革,推動林地的合理流轉。次年,在新一輪集體林權改革以及隨著市場的日趨完善,林地流轉愈來愈活躍。可以說,在各項政策鼓勵支持下,林地流轉成為農戶尋求利益最大化、實現規模化林業生產的重要手段。因此,對國內外林地流轉政策歷程和研究內容進行總結,具有現實和借鑒意義。

1 我國林地流轉現狀

林地流轉是指在不改變林地用途的前提下,允許林農以股份合作制、租賃、拍賣和承包等多種方式轉讓林地,使林地使用權按照自愿、合法、有償的原則有序流轉起來,原來的林地使用權人成為轉讓方,新的林地使用權人則是受讓方。其實質是林地、林木(活立木)的買賣,也是林地使用權的流轉。其中“林地使用權”在1984年《森林法》中提出,同時林權證的登記事項中也包括“林地使用權權利人”這一說法。林地使用權是指使用權人對于林地享有的占有、使用、收益和一定的處分權利,包括森林景觀利用和開發權;林下資源采集、種植、養殖等利用權;林地租賃權與林木所有權。

至2013年為止,我國累計集體林地流轉數量達到0.1億hm2,占已確權林地6% 。在全國2 500多個林改縣,超過40% 的縣建立了林權交易服務組織,其中成立資產評估機構745個,森林資源評估人員2 845人。

2 我國林地流轉的政策演進

回顧林業“三定”后我國林地流轉的政策演變過程,大致可分為流轉初探、流轉制度建立和完善以及鼓勵和規范流轉階段。《中共中央關于1984年農村工作的通知》首次提出改革開放以來第一個關于流轉的政策。在流轉制度的建立和完善階段,1998年修訂的《中華人民共和國森林法》標志著林地流轉制度的正式確立。2003年以來《物權法》《農村土地承包法》等均對我國的林地流轉進行規范。

目前涉及林地流轉的相關政策法規主要有《關于加快林業發展的決定》《森林法》《中華人民共和國農村土地承包法》《拍賣法》《招投標法》《合同法》《關于全面推進集體林權制度改革的意見》《抵押法》等。為了系統地介紹我國林地流轉法律法規的主要內容和演變,結合圖1林地流轉過程,分別從流轉主體、流轉形式、流轉價格、流轉合同和管理辦法等方面進行闡述和分析。

圖1 林地流轉過程

2.1 林地流轉利益主體

我國的林地流轉涉及轉讓方、受讓方、林權交易中心和政府等相關利益主體,以林地使用權為主要轉讓內容。集體林地使用權的流轉可以在集體間、農戶間或者集體與農戶間進行,大多以“森林資源所有權人或者使用權人”表示林地流轉主體,而《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》則對林地經營者進行具體的規定:凡有能力的農戶、城鎮居民、科技人員、私營企業主、外國投資者、企事業單位和機關團體的干部職工等,都可單獨或合伙參與林業開發,從事林業建設。

林權交易中心作為連接轉讓方和受讓方的中介,起到了重要作用。《林權交易中心交易管理辦法》規定交易中心實行“統一交易規則、統一交易標準、統一信息發布、統一經營管理、集中信息登記、集中結算交割”的“四統二集”制度,在“依法、自愿、有償、規范”原則下,依法為省內外各類所有制企事業單位和個人進行林權交易提供專業服務。交易中心設立森林資產評估中心、森林資源管理中心、林權交易中心、林業綜合服務中心、碳匯市場交易中心等職能部門。

《森林法》第十五條規定:在不將林地改為非林地的前提下,用材林、經濟林和薪炭林的林地使用權以及國務院規定的其他森林、林木和其他林地使用權可以依法轉讓。林地流轉的轉讓方是指原來的林地使用權人,而受讓方則是新的林地使用權人。森林法強調了公益林不允許流轉,同時也排除了防護林和特種用途林的流轉。

在林地流轉過程中,政府既充當運動員,又是裁判員。作為政策制定的主體,政府部門界定林地權屬,規范林地流轉制度,建立森林資源資產評估制度,健全林地檔案管理制度,建立林地流轉合同法律制度。

2.2 林地流轉形式

林地流轉形式多樣,例如《關于加快林業發展的決定》特別鼓勵各種社會主體通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式流轉林地使用權。《農村土地承包法》第三十二條也規定通過家庭承包的土地(含林地)可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。而《森林法》也對林地流轉形式做出相關規定,森林、林木、林地使用權可以依法轉讓,也可以依法作價入股或者作為合資。總的來看,我國的林地流轉大致可以分為股份合作制、租賃、拍賣、承包、轉包、互換和抵押的主要形式。

根據林地流轉次數和方式,可以將林地流轉概括為一級和二級流轉。一級流轉是指在集體林權制度改革過程中,通過確權到戶流轉至農戶等經營主體。相應地,二級流轉則指農戶等經營主體獲得林地使用權后,二次流轉給其他經營主體的行為過程。具體見表1。

表1 林地流轉形式與具體內容

2.3 林地流轉價格

林地價格是林地市場的核心,也是林地資源配置的重要信號和評價林地使用的有效尺度[1]。我國在其他各國林地流轉價格制定研究的基礎上,制定了相應的流轉定價規定,同時借鑒土地價格形成中的土地收益理論,將林地價格看作農戶營林總收益扣除總成本后的余額現值,即林地在市場交易過程中的成本價。我國林地流轉包含著林木資源資產所有權流轉和山地(土地)使用權的流轉。所以,林地流轉價格,實質包含林木資產價值和土地使用權租金價格(地租)。目前我國林地價值評價方法包括林地市場法、收益法、林地費用法和活立木產出期望值法等。

2.4 林地流轉合同

《浙江省森林、林木和林地流轉管理辦法(試行)》第十條明確規定“森林、林木和林地流轉,當事人應當簽訂書面合同”,但《農村土地承包法》在內的法律法規并沒有明確規定[2]。總的來說,雖然相關規定要求流轉雙方必須簽訂書面合同,但是我國既沒有林地流轉合同的相關規定,也沒有明確的政策,因而流轉雙方當事人只能憑借《合同法》等法律比照適用。結合各個省份的林地流轉合同,均按照《森林法》《農村土地承包法》等法律法規的規定和本著平等、自愿、有償的原則,經充分協商而訂立。具體內容包括:林地基本情況及轉讓期限;轉讓林地用途;雙方的權利和義務;轉讓價格及支付方式和時間;其他條款。

2.5 林地流轉管理辦法

按照《森林法》和《土地承包法》,各省結合自身林業發展和經營情況,分別頒布地方林地流轉管理辦法。例如《江西森林資源轉讓條例》(2004年11月1日起施行);《福建森林資源流轉條例》(2005年12月1日起施行);《浙江省森林、林木和林地流轉管理辦法(試行)》(2006年3月1日起試行);《云南省集體林地林木流轉管理辦法》;《重慶市森林資源流轉管理辦法》;《湖南省林地流轉辦法》等。

總結來說,發達國家的林地流轉和管理方面的成功經驗主要包括:清晰的林權制度安排和完備的林權經營政策體系;不斷完善的有關林地流轉的法律制度;相對獨立的林地流轉中介機構以及專業可信的資源評估機構;盡量規范市場運作程序,充分發揮市場調控的作用。

參考文獻:

[1]程云行,汪永紅,湯肇元.林地市場價格管理研究[J].林業財務與會計,2004(4):37-39

[2]《中國集體林產權制度改革主要政策問題研究》課題組.集體林流轉政策實踐與研究進展[J].林業經濟,2010,(8):53-58