對新型城鎮化與新農村建設的幾點思考

摘 要 加快推進新型城鎮化和社會主義新農村建設，應當從“圍城”的困惑中擺脫出來思考；從“城市化等同于城鎮化”的誤區中跳出來謀劃；從“統籌城鄉一體化”的戰略全局上來認識；結合“中國國情市情”的實際情況來推進；重點在“統籌規劃布局、創新體制機制、深化農村改革、加大財政投入、加快農村發展”五個方面著力。

關鍵詞 新型城鎮化；新農村建設；思考

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-890X（2014）16-059-03

知網出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.S.20140725.1514.018.html 網絡出版時間：2014/7/25 15：14：20

黨的十八屆三中全會對加快推進新型城鎮化和社會主義新農村建設作出了戰略部署，提出了明確要求，指出：“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”為我們今后的城鄉一體化發展指明了方向。筆者對此作了一些思考。

1從“圍城”的困惑中擺脫出來思考

上世紀末，我們看過一個電影叫《圍城》，里面有一句經典的話叫“城外的人想進去，城里的人想出來”。今天中國的城鎮化，也正面臨著這樣一個類似的問題，那就是城外的人想進來，城里的人想出去。想進來，是因為就業、保險、醫療、教育等資源，城市遠比農村豐沛；想出去，則是因為污染、噪音、擁堵、壓力，城里比農村更大。這也正是中國城鎮化圍城困境所產生的緣由。新型城鎮化，不應是農村人口蜂擁進城的城鎮化。

去年，筆者參加某地城市發展新區功能定位的一個高峰論壇，當地一位主要官員介紹說，未來5年內將大量轉移農村人口，到2017年城市人口達到80萬人。不少專家教授或學者大概是當地政府請去的，免不過人情，不乏給予了“大手筆”“大氣魄”等一些贊美之詞。筆者聽了以后則感覺很不是滋味，因為這個地方總人口不到110萬人，現在的城市人口不足30萬人，還有24個鄉鎮212個村，有4.25萬hm2耕地，年糧食總產量43.4萬t，上年的地方財政收入僅為55.4億元。怎么就可能在5年內實現全域城市化呢？糧食是比能源更重要的資源，人可以十天半月不坐飛機汽車，但不能十天半月不吃飯。當時筆者就提出了耕地紅線、糧食安全、就業居住、社會保障、市場供給、社會管理等一系列問題如何解決的疑問。

要改變“圍城”效應，不應將城鎮化設為一座城、一項政策，不應以簡單的政策將城外的人引進去，將城內的人誘出來。農業人口向城市遷徙，應該是一個逐步建立公共服務體系，讓城鄉人口享受同等公共服務的過程。建議走就地城鎮化的路子，決不可以簡單地把農村人口趕到城市里去。

2從“城市化等同于城鎮化”的誤區 中跳出來謀劃

目前，部分人在“城市”和“城鎮”的理解上比較混亂。城市的狹義是只含市不含鎮，廣義是既含市又含建制鎮；而城鎮的狹義是含市和建制鎮，廣義是含市、建制鎮且含集鎮。簡單地說，城市是以非農產業和非農人口集聚形成的較大居民點，而集鎮則是介于鄉村與城市之間的過渡型居民點。據現行規定，縣及縣以上機關所在地，或常住人口在2000人以上10萬人以下，其中非農人口占50%以上的居民點都是城鎮。

黨的十八屆三中全會指出，“完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，促進城鎮化和新農村建設協調推進。” 現在，全國城鎮化率已經達到約53%，但戶籍城鎮化率只有約35%，按照世界城鎮化發展規律，仍處于快速發展區間。新型城鎮化是相對于過去的城鎮化而言的，過去的城鎮化實行城市偏向政策，甚至不惜犧牲農村、農民利益發展城市。新型城鎮化是城鄉統籌的城鎮化，要求著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，其真諦是人的無差別發展，這是新型城鎮化最本質、最核心、最關鍵的東西；新型城鎮化與新農村建設應該是相交互動的關系，兩者之間應建立共享的制度紐帶、共同的空間紐帶、共進的產業紐帶和共通的文化紐帶，增強城鄉融合度，實現城鄉良性互動。因此，必須努力在改革攻堅中破解深層次矛盾，做到無論是經濟增長還是社會發展，都要立足于讓“人”完成城鎮化。

3從“統籌城鄉一體化”的戰略全局 上來認識

現在學術界有一種很不好的現象，研究城鎮化的只強調城鎮化的重要性，研究新農村的只強調新農村的重要性，感覺都有失偏頗，缺乏全局觀念。筆者認為，研究城鎮化的應同時研究新農村，研究新農村的應同時研究城鎮化，在我們干工作時也應如此。任何一件事情都不是孤立存在的，城鎮化與新農村不是一對矛盾，不應該分割開來，它們是互為一體的2個方面，農村孕育了城鎮，加快新農村建設為城鎮化提供強大動力，城鎮化加速發展又為新農村建設提供有力支撐。我國經濟增長最大的潛力在城鎮化，最大的內需在新農村建設。城鎮化不僅是城鎮建設問題，更是統籌城鄉發展的戰略問題，我國農村人口基數大，即使未來城鎮化率達到60%，也仍有五六億農村人口。

今年中央一號文件提出要把城鎮化重點放到中小城市和中心鎮，把具備條件的農業人口轉為城鎮人口。城鎮化是農民進城轉為城鎮居民的過程，全國6.22億城鎮人口中農民工約占26.8%，可見，農村人口快速轉移進城造成了虛高的城鎮化率，也反映出我國城鎮化質量不夠高。農村地區以大量宅基地廢棄、土地閑置為主要特征的空心村問題日益突出，敲響了在戰略上單純追求城市化和一味把農民推向城市的警鐘。因此，建設新農村和推進城鎮化是兩位一體的戰略，實現城鎮化與新農村建設的雙輪驅動和良性互動，才是中國特色下新型城鎮化道路的必然選擇。要在以長遠規劃和法治保障為基礎前提下，尊重市場在資源配置和產業布局中的決定性地位，實踐公共服務均等化理念，健全農民土地權益保護制度，注重地方特色產業發展，實現大城市、中心城市、縣城、中心城鎮、鎮鄉村社“點線面”聯動的新型城鎮化發展格局。

4結合“中國國情市情”的實際情況 來推進

以重慶市為例，應結合城鎮化與新農村建設，走出一條適合中國國情和重慶市情的新型城鎮化道路，讓城鄉居民各得其所、共享幸福，是我們的戰略任務。城鎮化不僅僅是城鎮自身的建設問題，更是統籌城鄉發展的戰略問題。新農村建設的核心是著眼城鄉協調發展大局，以小城鎮和中心社區建設為龍頭，以產業培育和生產發展為支撐，以農村土地集約高效利用為基礎，以農業生產力提高為重點，深入推進農村組織、產業與空間“三整合”，促進人口向社區集中、居住向城鎮集中、產業向園區集中；發揮中心鎮和中心社區配套服務與市場輻射作用，促進城鄉要素的有序流動和教育、醫療、文化等公共資源的一體化配置。

重慶就像一個分數，城市這個分子小，1100萬人；農村這個分母大，2200萬人。只有把分子做大，分母做小，結果才會大，減少農民才能富裕農民。2010年全市開始啟動了戶籍制度改革，以符合條件的農民工及新生代為主，實行農村承包地和林地、與土地有關的待遇、與農民身份有關的待遇“三項保留”，城鎮的就業、社保、住房、教育、醫療政策“五個一步到位”。到去年底已累計轉戶98.6萬戶、383.8萬人。但是，全市即使到2020年城鎮化率達到70%，也還有上千萬人在農村。城鎮是連接農村和城市的橋梁，是統籌城鄉發展的樞紐。

5著力——重點在五個方面

綜上所述，筆者認為，新型城鎮化與新農村建設必須走中國特色的就地城鎮化的道路，即實現“大城市興旺繁華，中心城市借光發熱，縣域城鎮光芒四射，中心集鎮各具特色，新農村（美麗鄉村）社區星羅棋布”的五位一體、城鄉聯動的格局。實現這樣的格局，既要將發展方式從“眾圍城”的困惑中解放，也要將發展格局從“相等同”困惑中解放，還要將發展模式從“不均衡”困惑中解放。建議重點在以下五個方面著力。

（1）統籌規劃布局。優化城鎮化的布局和形態，統籌城鎮和新農村一盤棋，合理規劃未來城鎮人口和新農村社區人口空間布局，促進各類功能互補、協調發展。

（2）創新體制機制。加快消除城鄉二元結構體制機制，充分釋放城鎮和新農村建設的潛力，這需要制度的頂層設計，完善城鄉發展一體化體制機制，包括戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、行政區劃等方面的改革。

（3）深化農村改革。①深化戶籍改革。有序推進農業專業人口市民化，逐步解決現有農民工的半市民化問題，全面放開小城鎮的落戶限制。②推進農村集體資產股份制改革。③探索建立農村產權交易流轉市場。④構建新型農業經營體系。

（4）加大財政投入。促進城鄉發展一體化，逐步縮小城鄉差距，必須堅持工業反哺農業，城市支持農村，多予少取放活的方針，統籌對鎮村的財政預算安排，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。

（5）加快農村發展。特別要注意新農村建設、美麗鄉村建設、清潔工程示范村建設以及休閑農業示范村建設的有機結合，在基礎設施、產業發展、文化教育、衛生體育等方面同步推進。

（責任編輯：丁志祥）