“國(guó)安委”的權(quán)力有多大

蒲寧

從全球范圍來(lái)看，各國(guó)“國(guó)安委”都是一個(gè)“四兩撥千斤”的機(jī)構(gòu)——以數(shù)量精煉的核心成員，統(tǒng)御協(xié)調(diào)各國(guó)最復(fù)雜的安全事務(wù)。

目前，設(shè)立有這個(gè)特殊機(jī)構(gòu)的國(guó)家共有20多個(gè)，主要是美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)、法國(guó)、印度等國(guó)家，也就是說(shuō)，它是大國(guó)“標(biāo)配”。除此之外，巴西、智利、南非等國(guó)也建立起了“國(guó)安委”。在日本政界，人們也在討論組建類似機(jī)構(gòu)的可能性。

一般來(lái)說(shuō)，作為一個(gè)國(guó)家級(jí)別最高的安全中樞機(jī)構(gòu)，“國(guó)安委”的事務(wù)龐雜紛繁，但總結(jié)起來(lái)，無(wú)外乎三點(diǎn)：為國(guó)家安全戰(zhàn)略進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)各部門之間的安全工作安排，對(duì)突發(fā)的國(guó)家安全危機(jī)第一時(shí)間進(jìn)行處置。

圍繞這三點(diǎn)，各國(guó)“國(guó)安委”權(quán)限各不相同。

美國(guó)：總統(tǒng)的權(quán)力

美國(guó)是世界上第一個(gè)設(shè)立“國(guó)安委”的國(guó)家。1947年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)家安全法案》，宣布成立一個(gè)橫跨多個(gè)部門的安全機(jī)構(gòu)。

這樣的架構(gòu)與現(xiàn)代“國(guó)安委”的雛形——1904年成立的英國(guó)“帝國(guó)防務(wù)委員會(huì)”頗為相似。“帝國(guó)防務(wù)委員會(huì)”的成員包括首相、樞密院院長(zhǎng)、陸軍大臣、海軍大臣及陸海軍司令和陸海軍情報(bào)部長(zhǎng)。而美版“國(guó)安委”以總統(tǒng)為委員會(huì)主席，法定成員包括副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)；參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席是法定軍事顧問(wèn)，中央情報(bào)局局長(zhǎng)為情報(bào)顧問(wèn)。

不同的是，近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)通過(guò)一次又一次的立法和人事調(diào)整，將美版“國(guó)安委”的權(quán)限提升到了另一個(gè)絕對(duì)高度。

目前，參加國(guó)安會(huì)會(huì)議的還包括財(cái)政部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)等重要官員。

此外，國(guó)家情報(bào)局成立，取代了中情局在“國(guó)安委”中的地位，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)作為法定情報(bào)顧問(wèn)，協(xié)調(diào)和統(tǒng)管政府各部門的情報(bào)工作。

美國(guó)進(jìn)行這一系列機(jī)構(gòu)調(diào)整的理由很明確，就是要在冷戰(zhàn)背景下，與前蘇聯(lián)爭(zhēng)霸。所以亟需一個(gè)更為有效率、更有協(xié)調(diào)能力的機(jī)構(gòu)。

俄羅斯：能審議法律的“小杜馬”

1992年，根據(jù)俄羅斯憲法、安全法和總統(tǒng)命令，俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議（簡(jiǎn)稱“安全會(huì)議”）建立，即通常所說(shuō)的俄版的“國(guó)安委”。

它同樣是總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是確定社會(huì)和國(guó)家的重要利益，發(fā)現(xiàn)安全目標(biāo)受到的內(nèi)部和外部威脅；制訂保障俄羅斯聯(lián)邦安全的主要戰(zhàn)略方針，起草保障安全的聯(lián)邦專項(xiàng)計(jì)劃；為總統(tǒng)起草有關(guān)國(guó)家安全的各種建議、決定和命令。

俄版“國(guó)安委”由主席、秘書、常委和委員組成。安全會(huì)議主席由總統(tǒng)兼任，安全會(huì)議秘書由總統(tǒng)直接任命并向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，常委和委員由安全會(huì)議秘書推薦并由總統(tǒng)任命。根據(jù)2008年梅德韋杰夫任總統(tǒng)時(shí)簽署的安全會(huì)議名單看，政府總理、安全局長(zhǎng)、國(guó)家杜馬主席、聯(lián)邦委員會(huì)主席、外交部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、總統(tǒng)辦公廳主任、內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)、安全會(huì)議秘書、對(duì)外情報(bào)局長(zhǎng)為常委，武裝力量總參謀長(zhǎng)、毒品監(jiān)察局長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、各地聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)代表、邊防局長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)、緊急情況部長(zhǎng)和科學(xué)院院長(zhǎng)為委員。

俄版“國(guó)安委”秘書負(fù)責(zé)保障安全會(huì)議的活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)安全會(huì)議機(jī)關(guān)，遇緊急情況及時(shí)向安全會(huì)議匯報(bào)。

值得注意的是，俄羅斯國(guó)家杜馬主席同樣出任“國(guó)安委”委員。這也體現(xiàn)出俄版“國(guó)安委”與美版“國(guó)安委”的最大不同：俄羅斯的這個(gè)機(jī)構(gòu)，還能審議國(guó)家安全方面的法律，相當(dāng)于一個(gè)“小杜馬”。

俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議既是總統(tǒng)安全決策的咨詢機(jī)構(gòu)，又是保障俄羅斯國(guó)家安全的最高決策機(jī)構(gòu)，也是憲法機(jī)構(gòu)，包括審議出臺(tái)俄羅斯國(guó)家安全戰(zhàn)略、俄羅斯聯(lián)邦軍事學(xué)說(shuō)、俄羅斯對(duì)外政策構(gòu)想等一系列重要法律文件。正因?yàn)槿绱耍戆踩珪?huì)議常委中包括國(guó)家杜馬主席。另外，與美國(guó)主要針對(duì)來(lái)自國(guó)外的安全不同，俄安全會(huì)議涉及的安全問(wèn)題不僅針對(duì)國(guó)外，也針對(duì)國(guó)內(nèi)，如負(fù)責(zé)審查公共政策、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)、國(guó)防、信息、環(huán)境、衛(wèi)生、人口預(yù)報(bào)、防災(zāi)減災(zāi)等。

印度：“國(guó)安委”只是個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)

為了完善國(guó)家安全決策機(jī)制，應(yīng)對(duì)突發(fā)的威脅和緊急事件，1998年印度決定建立國(guó)家安全委員會(huì)。

印版“國(guó)安委”職能是：為政府制定長(zhǎng)期軍事戰(zhàn)略和國(guó)家安全戰(zhàn)略，以及處理有關(guān)國(guó)家安全事務(wù)提供咨詢。

它的組織架構(gòu)與美、俄兩國(guó)的相似機(jī)構(gòu)相比，看不出來(lái)有多大區(qū)別——內(nèi)閣總理任該委員會(huì)主席，核心成員包括內(nèi)政部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)和計(jì)劃委員會(huì)副主席。總理首席秘書擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)顧問(wèn)，對(duì)下轄的戰(zhàn)略政策小組、國(guó)家情報(bào)委員會(huì)和國(guó)家安全顧問(wèn)處進(jìn)行協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)。

但最大的不同在于，印版“國(guó)安委”沒(méi)有實(shí)權(quán)。

在印度國(guó)家安全戰(zhàn)略決策程序中，國(guó)家安全委員會(huì)僅是咨詢機(jī)構(gòu)，印度最高國(guó)防與安全決策機(jī)構(gòu)是內(nèi)閣政治事務(wù)委員會(huì)。另外，其他類似咨詢機(jī)構(gòu)還有國(guó)防計(jì)劃委員會(huì)和最高情報(bào)委員會(huì)。

日本：希望靠“國(guó)安委”擴(kuò)權(quán)

日本1986年7月就在內(nèi)閣中設(shè)置了安全保障會(huì)議，審議有關(guān)國(guó)家安全和國(guó)防的基本方針、防衛(wèi)計(jì)劃大綱、其他與國(guó)家安全相關(guān)的重要事項(xiàng)和重大緊急事態(tài)對(duì)策。

不過(guò)，這個(gè)組織結(jié)構(gòu)與內(nèi)閣成員重疊，安全保障會(huì)議包含了內(nèi)閣的大部分成員，使其有名無(wú)實(shí)。

2013年安倍執(zhí)政以后，決定推動(dòng)重新設(shè)置國(guó)家安全保障會(huì)議。新的安全保障會(huì)議編制約60人，將由首相擔(dān)任主席，以首相、官房長(zhǎng)官、外務(wù)大臣、防衛(wèi)大臣4人成立“四大臣會(huì)議”為核心，下設(shè)國(guó)家安全保障局，負(fù)責(zé)具體事務(wù)的運(yùn)營(yíng)，首相還將任命一名國(guó)家安全保障擔(dān)當(dāng)輔佐官參加“四大臣會(huì)議”。

國(guó)家安全保障會(huì)議每月舉行兩次會(huì)議，其職責(zé)是，制定日本中長(zhǎng)期的外交和安全保障戰(zhàn)略，并制定大規(guī)模災(zāi)害等突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)措施。

由于日本的國(guó)家安全保障會(huì)議尚未真正建立，現(xiàn)在還難以評(píng)估它的實(shí)際功能特點(diǎn)。但從安倍執(zhí)政以來(lái)，把修憲、建軍和設(shè)立國(guó)家安全保障會(huì)議作為主要訴求看，意在加強(qiáng)首相在外交和安全方面的決策權(quán)，突出應(yīng)對(duì)危機(jī)方面的作用，減少來(lái)自國(guó)會(huì)的監(jiān)督，正如安倍內(nèi)閣強(qiáng)調(diào)的，使之成為日本國(guó)家安全的“頂層指揮塔”。

作為大國(guó)“標(biāo)配”的邏輯

當(dāng)前國(guó)際安全形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，各國(guó)雖處境不同，但都面臨內(nèi)涵不斷擴(kuò)展的安全問(wèn)題。對(duì)大國(guó)來(lái)講，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的威脅同時(shí)存在，像過(guò)去那樣由某個(gè)部門去處理日益復(fù)雜的安全問(wèn)題，顯然已不能適應(yīng)形勢(shì)，因此，需要建立一個(gè)處理國(guó)家安全問(wèn)題的最高權(quán)力咨詢和決策機(jī)關(guān)。從國(guó)安委出現(xiàn)以來(lái)的實(shí)踐看，它確實(shí)起到了保證國(guó)家安全的重要作用。國(guó)安委除在制定國(guó)家安全和外交政策方面以外，在以下三個(gè)方面作用發(fā)揮顯著。

第一，機(jī)構(gòu)高效，避免部門利益。各國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)一般核心人物在10個(gè)左右，配合他們工作還有一個(gè)小型秘書班子，其負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)各方關(guān)系，主持議題。在召開(kāi)安全會(huì)議時(shí)，與會(huì)者展開(kāi)充分討論，每個(gè)人在代表國(guó)家利益的同時(shí)也代表其所在的部門利益，闡述自己的觀點(diǎn)，會(huì)議形成多種議案，由最高領(lǐng)導(dǎo)人作出最終決定，然后按照這一決定統(tǒng)一執(zhí)行，具有很高的效率。

第二，具有很強(qiáng)的協(xié)調(diào)各部門的能力。當(dāng)今解決安全問(wèn)題往往需要多部門、多領(lǐng)域的通力合作，由某一個(gè)部門牽頭已很難勝任，國(guó)家安全委員作為統(tǒng)領(lǐng)全局、最高層次的處理國(guó)家安全機(jī)關(guān)具有領(lǐng)率和多方協(xié)調(diào)的功能。它不僅具備國(guó)安委內(nèi)部不同部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，而且還具備向下級(jí)部門之間的統(tǒng)籌能力。比如，情報(bào)對(duì)處理國(guó)家安全問(wèn)題十分重要，但情報(bào)機(jī)構(gòu)屬不同部門，各國(guó)國(guó)安委都有協(xié)調(diào)各情報(bào)部門的官員，將各方面情報(bào)匯集到安全委員會(huì)。

第三，處理危機(jī)事態(tài)及時(shí)有序。現(xiàn)代社會(huì)，關(guān)系國(guó)家安全的危機(jī)發(fā)生影響重大，及時(shí)有序的處理，可以穩(wěn)定社會(huì)，提高政府的信譽(yù)。從機(jī)制上講，國(guó)家安全委員會(huì)具有最高權(quán)威和很強(qiáng)的執(zhí)行力，迅速處理危機(jī)事態(tài)是它的重要功能。從美俄等一些國(guó)家的實(shí)踐看，無(wú)論是對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)、反恐行動(dòng)或其他軍事行動(dòng)，通常都是由國(guó)家安全委員會(huì)來(lái)討論、決策，然后由武裝力量去執(zhí)行，使突發(fā)事件和緊急情況能夠快速有效地處理。

（摘自《環(huán)球》）