“營改增”政策的冷思考

王春業，聶佳龍

（1.河海大學 法學院，江蘇 南京210098；2.江西科技師范大學 理工學院，江西 南昌330000）

2011年，經國務院批準，財政部與國家稅務總局聯合下發營業稅改增值稅試點方案。這套被學界稱之為“營改增”政策，經兩年多的試點，至2013年8月1日正式在全國范圍內實行。從試點情況來看，“營改增”政策讓大部分企業的稅負得到了不同程度的減輕，由此理論界鮮有“營改增”政策的反思。從學術的研究來看，任何政策都有值得反思之處，而反思主要的目的不是否認政策的合理性，而是進一步健全和完善該政策。筆者正是基于此而對“營改增”政策做一些冷靜的思考，以期有利于“營改增”政策以及財稅制度的完善。

一、“營改增”政策下地方政府財政困境導致亂收費及預算外資金

加快經濟發展方式的轉變可以說是當前我國在經濟領域內亟需展開的一場深刻變革。從現實的要求看，轉變經濟發展方式主要是提高經濟發展的質量和效益。進而言之，轉變經濟發展方式就是要深化產業分工、結構優化升級、提升資源配置效益與創新。“營改增”政策因為能夠產生“制造業主輔分離的促進效應”、“生產性服務的精細化效應”與“產品內分工的催化效應”，從而有助于深化產業分工；因為能夠產生“產業結構優化效應”、“需求結構調整效應”與“出口結構優化效應”，從而有助于結構調整；因為能夠產生“國內資源優化配置效應”與“國際資源優化配置效應”，從而有助于資源配置優化。［1］可以說，“營改增”政策對于我國轉變經濟發展方式有著積極的促進作用。

然而，經濟發展方式的轉變是貫穿于整個經濟社會發展和各個領域的一個復雜而持久的過程，其能否轉變成功關乎著我國國民經濟能否持續健康發展以及民生的改善。“營改增”政策能夠促進我國經濟發展方式轉變已是不爭的事實。于是，不僅“營改增”政策能在多大程度上促進我國經濟發展方式的轉變是我們所要關注的問題，而且如何確保“營改增”政策的順利實施更是我們必須關注的問題。

從歷史來看，國家為了維持其存在和實現其職能，必須耗費一定的物質財富，而其本身不創造任何的物質財富。這就決定了國家必定會采取一定的方式，通過一定的途徑取得財政收入。而稅收就是國家取得財政收入的主要方式。于是當國家出現后，“為了維持這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅。”［2］“國家的存在的經濟體就是捐稅”，而“捐稅體現著表現在經濟上的國家存在。官吏和僧侶、士兵和女舞蹈家、教師和警察、希臘式的博物館和哥特式的塔尖、王室費用和官階表這一切童話般的存在物于胚胎時期就已安睡在一個共同的種子——捐稅之中了。”［3］由此，稅收制度無論是對于國家還是單個的個人來說都有著深刻的影響。

由于“公共事務幾乎沒有一項不是產生于捐稅，或導致捐稅”，［4］因而稅收制度實質上是國家以一定的方式（無論是法律的方式還是非法律的方式）征繳個人的部分財產轉換為國家財政。據此可推，稅收制度的調整對于國家和個人來說具有深刻的影響，因為其意味著多少的個人財政轉化為國家財政的問題。“營改增”政策從字面的意思來理解就是一項將營業稅改成增值稅的政策，從本質上講則是國家對稅收制度的調整。洛克曾指出：“政府沒有巨大的經費是不能維持的，凡享受保護的人都應該從他的產業中支出他的一份來維持政府。”［5］馬克思針對歐洲中世紀的國家狀態也表達了類似的觀點，他說：“賦稅……是行政權力整個機構的生活源泉。”［6］在我國，政府有中央政府和地方政府之分，為了維持它們的存續及其有效的運行都被憲法和法律賦予了征稅的權利。從目前國家的相關法律法規和政策來看，地方政府征收其管轄范圍內的營業稅以及土地增值稅等稅，增值稅則由中央政府征收。因此，營業稅改成增值稅本質上就是將原有的可由地方政府征收的營業稅之權力歸為中央政府所有并由其來行使的調整。簡言之，“營改增”政策是中央政府與地方政府稅收權力的調整。

中央政府與地方政府稅收權力的調整同我國財政法律制度相聯系。這是因為稅收是形成財政的最為重要的組成部分，而我國國稅和地稅之分是分稅制的產物。分稅制是按照稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。該財政管理體制確定和劃分了中央政府與地方政府之間的財政關系。中央政府與地方政府之間財政關系是財政分權的主要內容之一。因此，可以說，“營改增”政策是指向我國的財政分權制度。

當前我國地方政府尤其是縣鄉政府財政困難已“成為我國財政經濟運行中的重大問題。現行地方政府的財政困境，從表層上看，一方面是由于往昔的債務累積（其中包括直接債務和或有債務），另一方面則在于地方政府缺乏相應的自主稅權和穩定的收入來源，面臨很大的財政壓力。”［7］從邏輯上講以及結合實際情況，地方政府解決財政困境的方法主要有三：其一，財政轉移支付；其二，“土地財政”；其三，征費增收。

然而，財政轉移支付“因照顧既得利益和財政自利偏好的影響，而并沒有按事前規定的標準公式轉移，實際轉移支付遠遠小于規定”，［7］從而致使地方，尤其是偏遠地區的基層政府財政困境相當嚴重。即使財政轉移支付不存在實際轉移支付遠遠小于規定的情況，由于財政轉移支付著眼于全國的宏觀財政收支平衡，但有限的財政無法滿足全國各地的公共服務需求的增長，這樣必然會導致有些地方政府無法通過財政轉移支付來解決其財政困境。

早在2006年就有學者提出解決地方政府困境應該發展不動產稅。該學者認為：“現在省以下政府大宗收入是營業稅，而從前景來看，應該注意發展不動產稅，逐步形成省級以營業稅為財源支柱、縣級以財產稅為財源支柱的格局。”［7］近幾年隨著房地產業的火爆，房地產成為有些地方政府的“主財政”，由此形成學者們所稱的“土地財政”。針對此種現象，許正中教授指出，地方政府為了償債，“房地產成為‘二財政’和‘提款機’，在有的地方甚至成為‘主財政’和‘搖錢樹’。有的地方政府已經準備進行‘一房四吃’：‘一吃’土地出讓金，‘二吃’轉讓住房所得20%的個稅，‘三吃’房地產稅，‘四吃’遺產稅。”如果任由“一房四吃”發展，必然會成為民生之痛。再者，無論地方政府管轄的范圍有多大，其土地都是有限的，總有一天其土地會出讓完，因而之后還會再次面臨財政困境。姑且不論以后，就說當前，并不是所有的地方政府可以通過“土地財政”來解決其財政困境。因此，可以說，“土地財政”只是一劑緩藥。

既然財政轉移支付與“土地財政”并不能徹底解決地方政府的財政困境，那么由“一群理性人”組成的地方政府是不是束手無策而被動從事呢？從我們可觀察到的現象來看，答案是否定的。“自古以來，上有政策、下有對策。地方政府在制度內財力減收、收不抵支的情況下，利用手中的自由裁量權，在制度外尋求支持就成為地方政府的理性選擇。這就是稅外收費以及地方債規模膨脹的體制根源。”［7］亂收費雖然增加了地方政府的財政收入，但卻是以加重企業和公民的負擔換來的，顯然不利于地方政府財政困境的解決。

在地方政府尤其是縣鄉財政困境比較突出的當前，“營改增”政策的施行將原本屬于地方政府的財政收入轉為中央政府，可以想象，如果沒有完善的財政轉移支付等財政法律制度的保障和規范，必然會迫使地方政府發展“土地財政”以及收費等不利于解決財政困境的非常規方法，從而增加企業和公民的的負擔。企業負擔加重意味著“營改增”政策減輕企業負擔的初衷的落空。盡管這種情況當前還未發生，但并不意味著將來一定不會發生。未雨要先綢繆，當前我們應當防范“營改增”政策初衷落空。無論是問題的本身還是問題的解決都應該從財政分權之中去找尋，因為“營改增”政策的指向是財政分權制度。

二、“營改增”政策的負效應源于我國財政分權制度的弊端

我國現行財政分權制度是根據1994年國務院頒布實施的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》構建的。根據該決定，國家設立國稅體系和地稅體系，中央財政差不多全部承擔有關國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，承擔調整國民經濟結構、協調區域發展、實施宏觀調控所必須的支出以及由中央直接管理的事業發展支出；地方政府主要承擔本管轄區域的政權機關運行的經費與管轄區域事業、經濟發展所需的支出。中央政府固定收入的來源包括關稅，海關代征消費稅和增值稅、消費稅，中央企業所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入，中央企業上繳利潤等。地方政府固定收入的來源包括營業稅（不含上述中央征收的營業稅），地方企業所得稅（不含上述中央征收企業所得稅），地方企業上繳利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅，房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰費，筵席稅，農牧業稅，農業特產稅，耕地占用稅，契稅，土地增值稅，遺產和贈予稅，國有土地有償使用收入等。

隨著近年來中央政府關于進一步擴大稅制改革以及相關政策的調整，農業稅、屠宰稅、筵席稅等地方稅種被廢除，這意味著地方財政收入的比重下降，而中央財政收入的比重則不斷上升。“營改增”政策的實施，按照以前的做法是地方與中央是按25：75比例分成。不論這個分成比例是不是25：75，但可以肯定是會導致地方財政收入的比重進一步下降。然而反觀近幾年的財政支出比例，地方財政的支出比例越來越重，如2011年地方財政收入是52547.11億元，財政支出是92733.68億元；而中央財政收入高達51327.32億元，而中央本級支出卻是16514.11億元。①中國統計年鑒2012.國家統計局網站.http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／ndsj／2012／indexch.htm2012年地方財政收入是61077億元，財政支出是106947億元；而中央財政收入高達56133億元，而中央本級是18765億元。②2012年財政收支情況［EB／OL］［2013-12-10］.http：／／gks.mof.gov.cn／zhengfuxinxi／tongjishuju／201301／t20130122＿729462.html.

這些數據還表明了地方政府以較少的財政收入承擔了過多的支出，而中央政府卻與之相反，從而讓我們不難產生地方政府與中央政府之間的財政分權在近年來已經出現了失衡的感覺。如今“營改增”政策已在全國實行，地方政府財政收入比重會進一步下降。如果維持當前的財政收支格局，地方政府與中央政府之間的財政分權在已經出現了失衡的情況下將進一步加強。

地方政府對財政嚴重倒掛現象所采取的化解辦法，使得“預算外資金迅速增長，現在可能占GDP的20%，其中2／3歸屬于地方政府……中國高度分權的財政體制削弱了政策改進的效果，加劇了地方間的不平衡。”［9］5-7正是因為這個原因，有學者指出中央政府與地方政府的財政關系處在失范、失衡和失控的狀態之中。［10］這種失范、失衡和失控必然會導致諸多的財政分權制度中的弊病，如果任由這種弊病發展勢必會演變成為社會危機甚至是政治危機。“從歷史上看，社會的治亂循環都直接或間接地與公共財政有關。”［11］因此，要想避免不重蹈歷史的覆轍，必須深入剖析財政分權制度中的弊病。從認識論的角度看，要想深入剖析財政分權制度中的弊病，首要前提是要明確知道財政分權制度中的弊病有哪些。就目前情況而言，我國財政分權制度中最為嚴重的弊病主要有地方政府負債、權力失衡與失控。［12］13-17

地方政府負債問題相當嚴重在當前已是一個不爭的事實。審計署2011年統計顯示，截止2010年底，有78個城市“資不抵債”，40個市、縣“借新還舊”；省、市、縣三級地方政府性債務余額是107174.91億元，是2010年GDP的1／4，且超過了當年全國財政收入。［13］高達10萬億的地方政府債務余額之存在，無疑給我國來了巨大的風險，而且如果這一風險無法控制勢必會使我國陷入財政危機之中。

根據世界銀行專家Hana Polackova Brixi的分析，政府承擔的債務有顯性債務與隱性債務。顯性債務主要是因為地方政府涉足市場經營領域而形成的。地方政府形成此類債務的主要原因是政府為企事業單位融資或借貸提供擔保以及因不規范的國有企業投資體制與金融機構經營管理體制所引起的金融機構不良資產所導致的。［12］15政府向企事業單位提供流動資金是通過商業銀行這一平臺完成的，而商業銀行基于其盈利目的以及有政府的擔保（因為由此種擔保所帶來的風險比較小）從而具有強烈的放貸意愿，而地方政府為了追求GDP有強烈的擔保意愿，從而在很大定程度上對地方政府巨大的顯性債務形成起到了一定的推波助瀾作用。如果一旦企事業尤其是企業出現虧損的情況必然會導致金融機構的不良資產。而現實中，我們看到的情況是地方政府在企業出現虧損情況時通常的做法是繼續為其融資或借貸提供擔保，而商業銀行出于某種目的而繼續放貸。若企業無法扭虧為盈，無疑會導致金融機構不良資產增長。如果此債務一旦發生危機或者債務到期無法償還而只能轉化為財政支出責任時，勢必會給地方政府甚至是中央政府帶來巨大的財政壓力。

隱性債務是因為政府承擔公共職能所導致的。地方政府有維護社會秩序的職責，但社會秩序的維護需要耗費一定數量的資財是不言而喻的。依據世界銀行財政專家組提供的數據，我們可以看出，在我國的公共支出中，發生在地方政府的大約有70%，其中發生在省以下政府的有55%以上，省級以下政府負債提供所有的重要社會支持或幾乎所有的公共服務。［9］1-3一般而言，社會秩序是一項公共事務，其所需資金的地方政府無法解決理應由中央政府通過財政支付轉移方式來解決。然而，我們看到的現實是在地方政府財政本來就捉襟見肘的當前，負債提供所有的重要社會支持或幾乎所有的公共服務維護。也就是說，地方政府維持社會秩序所需資金的解決方式是向商業銀行貸款。向商業銀行貸款無疑會引致顯性債務的增長。顯性債務的增長勢必會使得上面論述的問題更加嚴重。

中國經濟已持續了30多年的較快發展，然而地方政府卻陷入了日益嚴重的財政困境。美國經濟學家道格拉斯·諾斯指出：“制度變遷決定了人類歷史中的社會變遷方式，因而是理解歷史變遷的關鍵。”［14］由此，為何地方政府在經濟發展的同時卻陷入了嚴重財政困境的答案也應該從制度中去找尋，確切地說是從法律制度中去找尋。

表面上看，我國《預算法》賦予了各級地方政府很大的財政自主權，然而1995年《預算法實施條例》第7條卻規定縣級以上地方各級政府根據中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關規定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制。對此進行細致分析后，不難知道，這將使得縣鄉的財政收入變得極不穩定。可以說，此種權力失衡是導致縣鄉財政困境的一大原因。此外，我國歷盡了幾次的權力下放，每次權力下放的結果是地方政府被賦予越來越多的公共事務，卻沒有賦予與之相應的財政收入來源。此種權力失衡不僅是導致縣鄉財政困境的一大原因，還是導致縣級以上地方政府財政困境的一大原因。

理論上講，政府的每一筆收入都要成為財政性資金，納入預算管理，接受人民的監督。然而，我國還存在著預算外資金。所謂的預算外資金，根據1996年國務院頒布的《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，是指“國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金”，其范圍包括法律、法規規定的行政事業性收費等。當前“《預算法》在規制政府財政支出方面并沒有起到應有的作用。全國人大和地方人大享有的預算權與其所享有的其他憲法規定的權力一樣，在很大程度上處于一種虛置狀態。”［15］也就是說，即使是預算資金，人大也難以對其施以有效的監督，更何況是游離于人大監督之外的預算外資金呢？在此種權力失控加上當前地方政府普遍面臨財政困境的情況下，通過預算外資金來解決財政困境不失為地方政府的一種選擇。而地方政府通過預算外資金來解決財政困境無疑會增加引發財政危機的風險。

可見，上述的弊病都是我國現有的財政分權制度所導致的。因而，這些弊病的解決前提是完善我國現有的財政分權制度。

三、完善現行財政分權制度以促進“營改增”政策初衷的實現

承上所述，“營改增”政策會進一步導致地方財政收入的比重下降，中央財政收入的比重上升，而在當前中國財政分權體制下，地方政府一方面承擔了越來越多的維護社會秩序的事物，另一方面卻沒有配置與之相應的財政收入權力，從而進一步強化了中央政府和地方政府之間財政嚴重倒掛的現象，中央政府與地方政府的財政關系處于失范、失衡和失控的狀態之中，進而引發了諸多的財政分權制度中的弊病，這些弊病的消除要求完善我國現有的財政分權制度。由此，可以這樣說，“營改增”政策初衷能否順利實現以及多大程度地實現取決于我國財政分權制度的完善程度。因此，如何完善我國的財政分權制度是我們必須正視的問題。

英國經濟學家亞當·斯密有言，財政是庶政之母，因此，財政收入的多寡對庶政有著深刻的影響，財政權力在不同政府之間分配對庶政同樣有著深刻的影響。財政收入多寡在相當大的程度上取決于經濟的發展，這是我們難以人為設計的。然而，財政權力的分配卻是完全可以人為設計的。在當前的法治社會，財政權力分配的設計是通過法律制度安排的形式來實現。因此，完善我國財政分權制度就是要建立健全財政分權方面的法律制度。

從我國現有的財政領域立法看，盡管制定了《預算法》、《企業國有資產法》與《政府采購法》等法，但它們都是就相應領域內的財政問題予以規定，而預算、政府采購等之外領域的財政權力分配則處于缺位狀態。由于財政分權制度中的弊病是因為財政權力分配不合理導致的，所以，無論我們如何完善現有的《預算法》、《企業國有資產法》與《政府采購法》都不可能徹底解決當前我國財政分權制度中的弊病。這些弊病的解決方式可有兩種：一是制定預算、政府采購等之外領域的法律；二是制定一部專門的《財政收支劃分法》。筆者認為，后者比前者更可取。主要理由是，預算、政府采購等之外的領域廣闊，需要立的法相當多且預算等領域的法律當前亟需修改，而當前我國財政分權制度中的弊病已相當嚴重，可以說完善財政分權制度已刻不容緩。因而，制定一部專門的《財政收支劃分法》更能解決問題。

需要制定的《財政收支劃分法》，結合“營改增”政策初衷的實現，其內容應當從如下幾方面去考慮。

1.財政收益權

財政收益權包括財政設立權、財政征收權以及財政用益權。財政收益權直接關系到政府以何種方式以及在多大范圍內取得財政資金。我國《預算法》第19條規定，稅收收入、國有資產收益、專項收入以及其他收入等構成我國的預算收入。據此，我國的財政收益權應該劃分為稅收收益權、國有資產收益權、專項收入收益權與其他收入收益權。這些收益權應當在中央與地方各級政府之間進行適度分配。

（1）稅收收益權的劃分

稅收是構成我國財政收入的最主要來源。于是，稅收收益權在中央與地方各級政府之間如何分配，對政府職能的履行有著重要影響是毋庸置疑的。稅收收益權的分配實際上就是確定哪些稅種劃歸為中央稅，哪些稅種劃歸為地方稅。“一個稅種劃歸中央稅還是地方稅，應綜合考慮該稅的稅基流動性、再分配功能、調控功能、財政功能、征管效率等因素。對于稅源普遍、稅基流動性大、影響到市場統一性和宏觀經濟、稅基在各地方轄區內分布高度不平衡、具有很高再分配屬性的稅種應當劃分為中央稅。”［12］20根據這一標準，關稅、消費稅與營業稅等稅種應當劃分為中央稅；增值稅、個人所得稅與企業所得稅等稅種應該為中央稅與地方稅共享；物業稅、土地增值稅等稅種應該劃分為地方稅。

然而，當前的分稅制度是，增值稅由中央和地方按75：25比例分成，營業稅劃歸為地方稅。于是，“營改增”政策的施行實質上是改變了這一中央與地方稅收分成，確切地說，地方政府的稅收分成比例下降，這在某種程度上意味著地方政府的財政收入下降。在當前地方政府財政捉襟見肘的情況下，地方政府為解決其財政困難難免會向企業攤派征收，從而很可能偏離“營改增”政策的初衷。因此，不改革現有的中央與地方稅收收益權的劃分即營業稅劃歸為中央稅，增值稅劃歸為中央稅與地方稅共享，“營改增”政策初衷隨著城市與行業的擴大變得越來越難以實現。換言之，“營改增”政策初衷的實現必須以改革現有的中央與地方稅收收益權為前提。

（2）國有資產收益權與行政收費收益權的劃分

國有資產收益是國家在管理、運行國有資產過程中取得的收益，包括紅利收入、股息、上繳利潤、租金收入、資產占有費收入、國有資產轉讓收入等，在財政收入中占相當大的比重。于是，國有資產收益權分配對于地方財政困境的解決有著重大影響。目前我國規定國有資產收益權的法律法規主要是《企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》、《中央企業國有資本經營預算建議草案編報辦法（試行）》以及《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》、《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》等。根據這些法律法規的規定，國有資產收益按年度、層級分別由本級財政部門會同國資管理部門編制國有資產預算草案，納入本級財政預算范圍進行管理。從理論上講，國有資產屬于全體人民所有，其收益自然應由全體人民享有。于是，筆者認為國有資產收益權應按照其是國家所有或集體所有的性質進行劃分，若是國家所有則將其收益的一部分按一定比例形式作為全國地方各層級政府的財政轉移支付資金；若是集體所有則將其收益按一定比例形式作為集體所有范圍內的地方各層級政府的財政收入。

在其他收入中，行政收費占有較大比重。所謂行政收費是行政事業單位向社會公眾提供某項社會公共服務而向直接受益者收取的費用。與稅不同，行政收費因為它是向社會公共服務的直接受益者收取的，而直接受益者具有較大的不確定性以及因各行政事業單位提供的社會公共服務不同而收費不同，從而難以按照一個確定的標準來征繳。現行的做法是行政收費的立項由財政部門會同物價部門審定。根據這一做法，財政部門一面負責審批行政事業單位的預算，另一面又負責審批行政收費項目。這就為不同層級的政府在財經緊張時通過行政收費來彌補預算的不足提供了便利。因而，需要改革現有的行政收費收益權的劃分。筆者認為，首先要將行政收費立項權劃歸人大所有，然后根據“誰提供服務誰受益”的原則將其受益劃歸相應層級政府的預算收入之中。

2.財政支出的劃分與財政轉移支付的法定化

前面已指出，幾次的稅制改革以及相關政策的調整，導致了地方政府承擔了越來越重的財政支出責任，從而引致了諸多弊病。這些弊病的解決無疑需要對現有的財政支付責任進行改革。根據服務政府的理論，政府的活動范圍僅限于向社會和公眾提供合格的公共服務產品。因而，政府的財政支出研究僅限于國家安全、科技、教育、文化、衛生等公共事業發展領域，調節收入分配狀況，解決收入分配不公平問題再分配領域，公共投資支出領域。中央和地方政府在財政支出的劃分方面應該根據前述確定的財政支出范圍來劃分。具體而言，國家安全、全國性和包含多個地區的公共事業發展領域，再分配領域以及公共投資支出領域，應當由中央政府承擔財政支出的責任；僅限于某一特定區域的公共事業發展領域、再分配領域以及公共投資支出領域，應當由地方政府承擔財政支出的責任；涉及多個地方的公共事業發展領域、再分配領域以及公共投資支出領域，應當由各級地方政府享有的財政支出權以及參照各自的受益程度來確定各自承擔的財政支出責任。

“營改增”政策實施后導致地方財政困境，而財政轉移支付是解決地方政府財政困境的有效路徑。然而，在當前中央向哪些地方進行財政轉移支付以及轉移支付多少完全由中央政府自行決定，沒有統一的衡量標準。于是，不難理解“跑部錢進”、“駐京辦”這些奇特的亂象在我國長期存在著。盡管中央已三令五申地要求地方政府撤銷“駐京辦”，地方政府也撤銷了原來的“駐京辦”，但“駐京辦”以另一種面孔或形式繼續存在的報道時有發生。從這些報道中不難看出，光憑一紙命令就想解決“駐京辦”等亂象是不現實的。要想根除這些亂象，筆者認為唯有建立法制化的財政轉移支付制度。從當前國情國情來看，筆者認為我國亟需做的工作主要有兩項：一是成立專門財政轉移支付機構，該機構在人大的領導下負責制定各地區各年度的財政支付轉移規模的方案；二是制定《財政轉移支付法》，該法明確財政轉移支付的資金來源、財政轉移支付的規模以及分配方案、財政轉移支付的監督與監管以及法律責任等。

最后，還需強調一點，必須盡快將預算外資金納入預算范圍之內。前面已指出，地方政府通過預算外資金來解決財政困境會增加引發財政危機的風險。許多學者認為公共預算改革是一個“最沒有風險，又可操作、難度也不大的改革”。［16］目前，《預算法》修訂工作已展開，并公布了修訂草案。因此，我國應當以修訂《預算法》為契機，將預算外資金納入預算范圍。

財政分權制度不僅事關“營改增”政策初衷的實現，還事關我國能否長治久安。因此，我國應該以實現“營改增”政策初衷為引子，對我國現有的財政分權制度進行全面的變革，建立健全適合我國的財政分權法律制度。

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［16］蘇永通.五萬億財政收入怎么花，四學者公開呼吁公共預算透明化、民主化［N］.南方周末，2008-2-28.