循環經濟法律制度存在的問題與完善對策

李瑛/黑龍江云眾律師事務所

循環經濟法律制度存在的問題與完善對策

李瑛/黑龍江云眾律師事務所

本文主要闡述了關于循環經濟發展規劃的法律制度、關于總量調控的法律制度、關于循環經濟評價指標體系和考核制度等問題。

循環經濟法律制度；問題；完善對策

我國在立法上相對于社會經濟發展的滯后性，必須充分認識立法過程中涉及不同階層、群體的利益沖突等。我國循環經濟基本制度在伴隨著《循環經濟促進法》實施過程中，逐漸顯現出一些問題和不足，不能適應循環經濟發展的實踐需要，必須進行健全和完善。

一、關于循環經濟發展規劃的法律制度

（一）存在的問題

1.規劃的層次有限。按《循環經濟促進法》第十二條的規定，循環經濟發展規劃僅僅限于國家的市級以上地方層面，不包括區縣一級。顯然，這不符合完整性要求和區域性要求。而從規劃實踐來看，更高一級規劃的實施有賴于下級規劃的貫徹落實，若沒有下級規劃予以配套，三級規劃的實施效果并不會太好。循環經濟的發展需要區縣一級甚至包括產業園區的循環經濟發展規劃來推進和落實。

2.循環經濟發展規劃與其他規劃的關系尚未明確。循環經濟的發展不能僅僅依靠循環經濟的發展規劃。還有很多其他規劃都有可能涉及循環經濟發展的某一或某些方面。若不對其他規劃的內容提出循環經濟的發展要求，單純靠循環經濟發展規劃效果會十分有限。

3.沒有對違反該條的法律責任的規定。《循環經濟促進法》第十二條第二款規定了循環經濟發展規劃必須包含的強制性內容，這是對規劃編制機關和審批機關編制和審批規劃的義務性要求。而該法“法律責任”缺乏對編制機關和審批機關違反該義務而應承擔的法律責任或行政責任的規定。

（二）健全和完善措施

1.擴大循環經濟規劃的層次范圍。立法應增加區縣一級、功能區和產業園區一級的循環經濟發展規劃，這樣才能使上一級的循環經濟發展規劃落到實處。

2.明確其他規劃發展循環經濟的要求。在我國的規劃體系中，包括其他很多類型的規劃，如國民經濟和社會發展規劃、區域發展規劃、城鄉建設規劃等。這些規劃都與循環經濟發展規劃具有非常緊密的聯系。循環經濟發展規劃不可能獨立存在和發揮作用，它要求在其他規劃中同時得到體現，才能真正推動和促進循環經濟的發展。比如，在能源、水利、土地等專項規劃中，應實施節能、節水、節地、節材，發展再生水回用，可再生能源的使用；在有關產業規劃、功能規劃和環境保護規劃中，應按功能區劃、資源條件和環境容量發展區域經濟。立法應明確規定：在編制其他規劃時，也應當體現循環經濟發展的要求。這樣才能形成循環經濟專項規劃與其他規劃協同一致的制度合力，共同推進循環經濟的發展。

3.規定循環經濟發展規劃的法律責任。為保證循環經濟發展的相關要求在規劃內容中切實體現，建議在《循環經濟促進法》“法律責任”一章規定規劃編制機關和審批機關違反該法第十二條規定時應承擔相應的法律責任，這樣才能確保規劃編制的科學性和規劃實施的有效性。

二、關于總量調控的法律制度

《循環經濟促進法》對總量調控制度作出原則規定是十分重要的。具有突破意義的是，該法把總量調控制度的適用范圍擴大到所有行政區域，而不僅限于未達標區或重點控制區域。但是，該制度仍然存在一些問題和不足，需要改進和完善。

（一）存在的問題和不足

1.缺乏“限批”制度的配套。該制度對項目建設單位提出了法定義務要求，即：新建、改建、擴建建設項目，必須符合本行政區域主要污染物排放、建沒用地和用水總量控制指標的要求。但是并沒有具體的措施加以落實，即：如何防范出現超過總量控制指標的在實踐中，這種防范的具體措施就是限批制度。有必要將“限批”措施上升為法律制度，在《循環經濟促進法》修改中具體體現。

2.法律責任機制缺失。總量調控制度是對政府及其相關部門和項目建設單位提出的共同責任要求。現行有關立法規定了項目建設單位違反總量控制要求應承擔法律責任，但對政府及其有關部門違反總量調控要求違法審批的情形卻沒有規定相應的法律責任。

3.其他相關立法的配套銜接不夠。十三條提出的對主要污染物、用地和用水的總量控制，還要有相應的單行立法予以配套配合，不然，其實施效果難以得到充分保證。

（二）健全和完善的措施

1.增加“限批”制度。基于“限批”制度在落實總量調控制度方面的重要作用，建議《循環經濟促進法》在修訂時參照《水污染防治法》的修訂經驗，增加“限批”制度的原則規定，明確“限批”制度的法律地位。

2.健全責任機制。要建立對政府及其相關部門的法律責任機制，以約束其依法行使總量調控權力，依法審批項目建設單位的建設用地、用水和污染物排放要求。

3.完善配套立法。應當按照《循環經濟促進法》的條款模式，對《大氣污染防治法》和《水法》等相關立法中總量控制制度加以完善。

（1）要明確在全國范圍內建立重點大氣污染物的總量控制制度。只有實行全面的總量控制制度才能真正改善環境質量。完成減排任務。

（2）要明確層層分解總量削減或控制指標。其理由在于：總量削減指標或者總量控制指標只有落實到具體的排污單位，才能將國家減排要求內化為企業自發的行動，也只有落實到具體的排污單位才能在此基礎上建立起排污許可制度和排污交易制度。有必要對總量削減指標和控制指標的分解作出明確要求，為大氣污染物減排實踐提供法律依據。

（3）應作出確定本地區重點污染物，實施總量控制的規定。這是因為各個地方大氣污染物擴散條件及其排放狀況不同，地方政府需要根據本地區大氣污染的實際狀況，對本地區有嚴重環境影響的大氣污染物，應有針對性地另行確定本地區范圍的重點大氣污染物，實施總量控制。

（4）要規定對未完成主要大氣污染物排放總量削減指標或者超過總量控制指標的地區實行“區域限批”。

三、關于循環經濟評價指標體系和考核制度

（一）存在的問題和不足

1.只有對地方政府的考核，沒有將中央政府即國務院作為考核對象之一。

2.考核方式比較單一，不能對地方政府發展循環經濟的舉措形成更有力的推動。

3.該制度只有對政府及其負責人的考核，沒有對企業和工業園區的考核要求，使得循環經濟發展的落實缺乏基層的力量。所以，對政府考核制度的貫徹要以政府對企業和工業園區的考核為基礎。

4.考核的效力缺乏明確規定，考核結果對被考核對象缺乏有效的約束力。

（二）健全和完善的措施

1.增加對國務院發展循環經濟的考核要求，具體可以由全國人民代表大會及其常務委員會進行考核，通過審議國務院政府工作報告的方式進行。

2.增加對政府發展循環經濟的考核方式。政府向人民代表大會負責，應當向同級人民代表大會報告循環經濟發展的進度，接受人民代表大會及其常務委員會的監督。應增加規定：國務院和縣級以上地方人民政府向同級人民代表大會報告政府工作時，應當同時報告循環經濟發展工作。

3.增加對企業和工業園區的考核規定，應規定縣級以上人民政府有關主管部門應當按循環經濟發展評價指標體系，對企業和工業園區發展循環經濟的狀況進行評價和考核，并制定處罰和獎勵具體措施。