加強質(zhì)監(jiān)經(jīng)費保障與管理的對策研究
——基于廣西質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)情況案例調(diào)查

廣西財政廳 李翠萍

一、廣西質(zhì)監(jiān)經(jīng)費投入存在的主要問題

1.多級投入與保障責任不明確并存。目前，質(zhì)監(jiān)經(jīng)費來源有中央、自治區(qū)和所在地市、縣財政安排的資金補助，有同級其他政府部門撥付的協(xié)作費。從資金撥付方式看，中央對質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的補助既有通過財政部轉(zhuǎn)移支付下達的資金，也有通過國家質(zhì)檢總局直接下達的補助資金，自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局也存在內(nèi)部統(tǒng)籌財力自行分配下達資金的情況，對于這種多渠道多級的資金安排情況，自治區(qū)財政在年度過程中一般不能掌握，往往在年終部門決算中才能得到最終反映。同時，由于多頭投入以及各級政府質(zhì)量監(jiān)管責任不清，經(jīng)費保障責任也劃分不清，存在同一項目既有自治區(qū)財政經(jīng)費安排又向地方申請增加投入的情況。

2.存在非稅收入管理方式隨意調(diào)整現(xiàn)象。目前，部分質(zhì)監(jiān)技術機構(gòu)存在將部分事業(yè)性收費收入調(diào)整作為經(jīng)營服務性收費管理的不規(guī)范行為。按現(xiàn)行財政管理規(guī)定，經(jīng)營服務性收費收入按規(guī)定繳納稅款后全部由部門自行安排支出，而行政事業(yè)收費收入必須全部繳入國庫，由財政統(tǒng)一安排相應的支出。由于財政統(tǒng)一安排的專項經(jīng)費水平大多低于部門組織的非稅收入，為了爭取更多的經(jīng)費收入，質(zhì)監(jiān)技術機構(gòu)有充分的利益沖動進行這樣的調(diào)整，但此舉也為部門非稅收入管理以及隨后的經(jīng)費支出合規(guī)性埋下隱患。同時，質(zhì)檢技術機構(gòu)收費項目主要是企業(yè)委托服務收費，盡管按行政事業(yè)性收費管理，但在服務性質(zhì)上卻也有服務市場、自愿有償?shù)奶攸c，再加上現(xiàn)行管理對調(diào)整行為沒有實行嚴厲的懲罰措施，因此，往往給部門違規(guī)行為留下漏洞。

3.非稅收入執(zhí)收成本彌補機制不健全。質(zhì)監(jiān)技術機構(gòu)開展的檢驗檢測工作需要開支檢驗檢測實驗室建設、高端檢測設備折舊更新、聘用專業(yè)性技術人員經(jīng)費以及產(chǎn)品抽樣費等一系列成本性費用。因此，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)執(zhí)收成本相比其他單位要高，其收費收入規(guī)模在很大程度上體現(xiàn)了檢測成本的消耗。按現(xiàn)行管理政策，納入預算內(nèi)管理的收費收入全部繳入國庫，相應的成本支出由自治區(qū)財政優(yōu)先從“納入預算內(nèi)管理的非稅收入安排的資金”中統(tǒng)籌安排。但由于目前自治區(qū)財政對“納入預算內(nèi)管理的非稅收入安排的資金”視同財政經(jīng)費撥款納入預算總盤子切塊管理，因此，部門經(jīng)費往往以年初核定的數(shù)為預算限額，年度中超收收入部分的執(zhí)收成本難以得到彌補，在一定程度上影響部門事業(yè)發(fā)展。

4.自收自支技術機構(gòu)經(jīng)費管理體制不順。自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局所屬13個特種設備監(jiān)督檢驗機構(gòu)是自收自支的事業(yè)單位，按單位性質(zhì)，其人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、業(yè)務經(jīng)費以及檢驗檢測中心建設資金主要通過組織的非稅收入來籌集。2011年以前，特檢系統(tǒng)收支管理體制是:收支在年初部門預算中統(tǒng)一編制，特檢收費收入實行預算外財政專戶管理，支出全部從預算外財政專戶中安排，特檢收費收入全額用于特檢系統(tǒng)事業(yè)發(fā)展。2011年根據(jù)改革要求，特檢收費收入由預算外財政專戶管理方式改為預算內(nèi)管理方式，支出全部從納入預算管理的非稅收入中安排。在實際編制預算中，并不按照年初的非稅收入預測情況來進行支出安排，而是將納入預算內(nèi)管理的非稅收入安排的資金劃入預算盤子視同經(jīng)費撥款進行切塊管理，因而，特檢機構(gòu)的收支之間就形成了一定的差距。據(jù)統(tǒng)計，2011年自治區(qū)財政實際安排特檢部門經(jīng)費6949萬元，當年度特檢系統(tǒng)實收11 312萬元;2012年實際安排特檢部門經(jīng)費6471萬元，當年度特檢系統(tǒng)預算安排征收計劃9518萬元。由于經(jīng)費管理體制不順，一方面特檢系統(tǒng)收費收入成本較難彌補，另一方面也在一定程度上影響了特檢業(yè)務發(fā)展規(guī)劃。

5.預算編制管理不盡合理。按現(xiàn)行規(guī)定，部門年初預算主要分為基本支出和項目支出，基本支出包括人員經(jīng)費及公用經(jīng)費，人員經(jīng)費按實有人員數(shù)及相應的工資、離退休費標準編制;公用經(jīng)費按在職人員編制數(shù)及定額標準編制;項目經(jīng)費主要用于支持部門事業(yè)發(fā)展的相關專項經(jīng)費。但目前自治區(qū)財政在編制部門預算時，基本支出和項目支出預算管理不嚴，存在項目經(jīng)費預算編列人員經(jīng)費現(xiàn)象。具體項目主要分為兩類:一類是聘用制人員或合同人員經(jīng)費，另一類是事業(yè)單位績效工資。目前，將事業(yè)單位績效工資納入?yún)^(qū)直單位年初預算項目經(jīng)費管理屬于過渡性政策。從自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局情況來看，自2010年實施綜合預算后，項目經(jīng)費中安排人員經(jīng)費支出比重逐年增加，2010～2013年分別占當年度項目經(jīng)費的19.18%、28.06%、28.36%、33.87%。這樣的預算編列方式不利于規(guī)范人員經(jīng)費管理，也容易引發(fā)人員經(jīng)費擠占事業(yè)經(jīng)費。

6.存量資金調(diào)劑力度不夠。部門存量資金主要是指部門的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。從部門決算數(shù)據(jù)來看，近幾年質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模沒有明顯減少，平均來看，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)年總收入中約30%部分形成了結(jié)余，其中財政撥款收入中約15%部分形成了結(jié)余。這些結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金約20%部分是基本支出結(jié)余，約80%部分是項目資金結(jié)余，且基本支出結(jié)余中由財政撥款形成的結(jié)余僅占10%，項目支出結(jié)余中由財政撥款形成的結(jié)余則達到40%左右。動態(tài)來看，2009～2012年質(zhì)監(jiān)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余總規(guī)模年均增長12.32%，其中財政撥款部分約占30%左右，年均增長10.25%。

7.基層質(zhì)監(jiān)技術機構(gòu)經(jīng)費保障較為薄弱。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)垂管以來，由于財力有限，自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局在全區(qū)范圍內(nèi)進行布局，重點扶持部分有經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、有技術檢測優(yōu)勢的質(zhì)檢技術機構(gòu)，這些技術機構(gòu)大多是國家或自治區(qū)級的某些專項業(yè)務檢測中心，而大部分技術機構(gòu)尤其是縣級技術機構(gòu)經(jīng)費保障較為薄弱。從年初部門預算安排來看，2010～2013年質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)公共財政預算撥款年均增長17.45%，其中，自治區(qū)本級預算單位年均增長38.86%，市級年均增長 15.06%，縣級年均增長僅4.99%。從占比來看，2010～2013年，自治區(qū)財政每年年初部門預算安排給質(zhì)監(jiān)局的公共預算經(jīng)費撥款中，自治區(qū)、市級、縣級質(zhì)監(jiān)機構(gòu)的經(jīng)費比例約為3∶4∶3，而相應的自治區(qū)本級僅有基層預算單位8個，在職在編實有人員504個;市級包含基層預算單位66個，在職在編實有人員1321個;縣級包含基層預算單位176個，在職在編實有人員1579個。因此，縣級質(zhì)監(jiān)機構(gòu)的總體經(jīng)費保障水平相對較低。

二、加強質(zhì)監(jiān)經(jīng)費保障管理的建議

1.推進質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)省以下管理體制調(diào)整。首先，研究推進質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)收支體制下劃工作。根據(jù)體制調(diào)整，市縣質(zhì)監(jiān)機構(gòu)組織的收費收入應全部調(diào)整繳入當?shù)刎斦鴰旎驅(qū)簦С鼋?jīng)費基數(shù)應限于近年來公共財政預算撥款部分(包括經(jīng)費撥款及納入預算管理非稅收入安排的部分)安排的基本支出及經(jīng)常性項目支出數(shù)。資產(chǎn)、債權債務應按照“總體保持穩(wěn)定、資產(chǎn)隨職能劃轉(zhuǎn)，債務優(yōu)先由舉債事由形成的資產(chǎn)歸屬方承擔”的方式，確保履職有物質(zhì)基礎，債務有未來收益或資產(chǎn)抵押作歸還保證。其次，要研究確定調(diào)整的對象。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)較為復雜，行政單位和技術機構(gòu)較多，特別是國家和自治區(qū)級的檢驗檢測中心，是否下劃或權屬如何確定仍需進一步研究。此外，根據(jù)《廣西國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》，圍繞千億元產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)，還需要建設完善18個國家級質(zhì)檢中心和30個自治區(qū)級質(zhì)檢中心，已經(jīng)國家質(zhì)檢總局批準、自治區(qū)發(fā)改委立項的在建國家汽車質(zhì)檢中心，自治區(qū)發(fā)改委批準立項的國家珍珠及制品質(zhì)檢中心(二期)和自治區(qū)級質(zhì)檢中心12個，需籌措資金8.76億元。這些項目的自籌資金部分主要依靠組織非稅收入、系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)籌資金解決，分級管理后每個單位自身很難完成原預定的自籌資金任務，又不能以未來系統(tǒng)統(tǒng)籌財力安排，有的可能成為“半拉子”工程，有的可能難以啟動實施。因此，對于這些重大的檢驗檢測項目應研究確定是否仍歸屬自治區(qū)管理，或采取共同持有產(chǎn)權的方式確保項目的順利實施。最后，要加強對市縣的督促指導。

2.規(guī)范質(zhì)監(jiān)經(jīng)費各級政府投入機制。一方面，應根據(jù)質(zhì)監(jiān)業(yè)務工作實際，研究確定經(jīng)費分類保障機制。對于質(zhì)監(jiān)行政機關，應主要由同級財政予以保障，上級財政對業(yè)務執(zhí)法裝備、基礎設施建設可以予以適當專項補助;質(zhì)監(jiān)技術機構(gòu)應結(jié)合現(xiàn)行的事業(yè)單位分類改革確定技術機構(gòu)經(jīng)費保障性質(zhì)，適宜推向市場、實行企業(yè)化管理的應盡快推進改革;對仍應保持公益性質(zhì)，繼續(xù)實施財政保障經(jīng)費的應明確各級政府的投入責任，其人員經(jīng)費、公用經(jīng)費應由同級財政保障，對于檢驗檢測設備、實驗室及中心建設應逐步建立各級政府共同承擔機制，對此主要考慮到該類資金需求規(guī)模較大，僅僅依靠基層財力項目難以推進，同時，需要上級部門通過對資金的傾斜引導籌劃全區(qū)技術檢驗檢測中心的建設格局，減少低水平重復建設和不切實際的盲目攀比。另一方面，應切實規(guī)范各級政府經(jīng)費投入方式。按照中央十八屆三中全會關于事權與支出責任相適應的改革精神，建議取消現(xiàn)行國家質(zhì)檢總局直接下達給各地質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的資金，所有的中央補助全部通過中央財政轉(zhuǎn)移支付至省級財政，資金的分配下達不再報送國家質(zhì)檢總局審批，由自治區(qū)財政廳、自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局研究分配;進一步加強自治區(qū)財政對質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)經(jīng)費的保障與管理，自治區(qū)對各市縣質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的經(jīng)費補助應在年初細化分配下達，減少并逐步停止自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局本級內(nèi)部資金的直接下?lián)埽_保資金的規(guī)范管理;各級財政在質(zhì)監(jiān)經(jīng)費保障體制理順后，應針對突出問題，建立質(zhì)監(jiān)技術機構(gòu)經(jīng)費補償機制，在實行“收支兩條線”管理的同時，對質(zhì)監(jiān)執(zhí)收收入成本進行合理彌補。

3.盡快規(guī)范質(zhì)監(jiān)經(jīng)營性收費收入管理政策。建議由自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局牽頭，對本單位各類收入進行清理，提出初審意見，對已有明確文件規(guī)定作為經(jīng)營性收費收入管理、并列入行政事業(yè)單位經(jīng)營服務性收費項目目錄的收費收入，應進一步規(guī)范收費方式、程序和要求;對現(xiàn)行屬于行政事業(yè)單位行政事業(yè)性收費項目目錄的，在實際操作中應嚴格按規(guī)定繳入自治區(qū)國庫，不得自行調(diào)整為經(jīng)營性收費收入方式進行管理;對部分收費項目按現(xiàn)行方式管理存在不合理、需要調(diào)整變更性質(zhì)以適應實際需要的，或沒有文件明確規(guī)定作為經(jīng)營性收費收入項目、但又具有經(jīng)營性管理特點的，需由質(zhì)監(jiān)主管部門組織會同有關部門規(guī)范收費性質(zhì)、收費方式、收費程序等。未經(jīng)規(guī)范的程序，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)不得自行調(diào)整收費收入管理方式，質(zhì)監(jiān)主管部門應加強對所屬事業(yè)單位、技術機構(gòu)各類收費收入管理，確保符合財經(jīng)紀律要求。同時，有關部門應進一步深入開展收費收入成本測算工作，逐步建立執(zhí)收收入與成本補償聯(lián)動機制。

4.理順質(zhì)監(jiān)自收自支事業(yè)單位經(jīng)費管理體制。對于質(zhì)監(jiān)所屬特檢機構(gòu)，鑒于其自收自支事業(yè)單位的性質(zhì)，相關部門應重點研究規(guī)范自收自支事業(yè)單位經(jīng)費預算管理政策。在具體操作上，年初預算編制時，建議按照自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局特檢機構(gòu)編制的非稅收入計劃安排相應的支出，在年度執(zhí)行中如有超收需要進一步彌補成本的，由自治區(qū)質(zhì)監(jiān)局向自治區(qū)財政廳申報，經(jīng)自治區(qū)財政廳有關部門審核后將超收部分追加至部門用于檢驗檢測事業(yè)發(fā)展。另外，自治區(qū)財政應著重從強化部門非稅收入計劃編制科學性、支出安排合理性方面加強對年初預算和年度預算調(diào)整的審核。而且應結(jié)合事業(yè)單位分類改革政策，尊重特檢機構(gòu)服務市場的特點，推進特檢機構(gòu)走向市場化、實行企業(yè)化經(jīng)營管理體制。

5.逐步取消績效工資過渡性預算編制政策。此項工作主要是實際操作的問題，也是目前廣西區(qū)級事業(yè)單位普遍面臨的問題。對此，需要財政部門會同人社部門、質(zhì)監(jiān)部門聯(lián)合開展績效工資核定及財政補助比例研究工作，盡快優(yōu)化升級現(xiàn)行的預算編制系統(tǒng)，按規(guī)定設定標準和財政補助比例后，推進事業(yè)單位績效工資盡早在基本支出中編列，確保基本支出、項目支出預算準確歸位，減少資金擠占、違規(guī)超標發(fā)放人員經(jīng)費以及績效工資管理粗放等實際問題。

6.加大存量資金管理和整合力度。首先，應加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回力度并建立預算編制聯(lián)動管理機制。應進一步摸清底數(shù)、細化分析、查找原因、分類處理，對質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)基本支出結(jié)余，需要重點清理非財政撥款部分;對項目支出結(jié)余，應按質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)基本建設項目、資本性政府采購項目、行政事業(yè)性項目結(jié)余進行分類研究。對積累在部門的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進一步加大收回力度，并建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理與預算編制結(jié)合機制，在編制下一年度部門預算時，側(cè)重對基本支出預算編制總額的控制，對項目支出預算要注重結(jié)構(gòu)性調(diào)整。其次，加強預算執(zhí)行管理。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)對預計當年能夠執(zhí)行完畢的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項目，加快預算執(zhí)行進度;對執(zhí)行進度緩慢、預計年底可能繼續(xù)形成較多結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余資金的項目、經(jīng)清理確認屬于已無法支出或已不需要支出的項目應及時調(diào)整用于其他支出項目，財政部門視實際情況酌情將部分結(jié)余資金收回統(tǒng)籌安排。最后，進一步規(guī)范質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)資金支付管理。應嚴格規(guī)范執(zhí)行國庫集中支付制度，嚴禁違規(guī)將財政資金從零余額賬戶支付到所屬預算單位實有資金銀行賬戶。對銀行賬戶現(xiàn)有結(jié)余資金，應采取分年編入部門預算或收回財政統(tǒng)籌安排的方式，逐步予以消化。質(zhì)監(jiān)部門應按要求清理整頓銀行賬戶，凡不符合規(guī)定應予以撤銷的，堅決予以撤銷;短期內(nèi)無法撤銷的，應納入國庫單一賬戶體系，嚴格審批管理，避免脫離財政監(jiān)管。

7.支持重點檢驗檢測中心和基層質(zhì)檢能力建設。質(zhì)監(jiān)經(jīng)費保障應按照既要謀劃布局又要統(tǒng)籌兼顧的原則開展。首先，主管部門應對技術機構(gòu)進行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、嚴格審批，避免重復建設。體制調(diào)整后可以考慮通過技術機構(gòu)審批機制推進規(guī)劃管理，對各市縣人民政府設置技術機構(gòu)建議要報請自治區(qū)有關部門同意后批準設置，國家和自治區(qū)級的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心建議由質(zhì)監(jiān)主管部門直接管理或主管部門與當?shù)卣餐芾怼４送猓F(xiàn)行的同類技術機構(gòu)一個城市只設一個，特種設備檢測機構(gòu)、專業(yè)纖維檢驗機構(gòu)和標準化技術機構(gòu)要求只在自治區(qū)本級、市兩級設立等要求應繼續(xù)執(zhí)行。其次，充分發(fā)揮中央和自治區(qū)的經(jīng)費補助引導作用。經(jīng)費補助對象應堅決杜絕撒胡椒面，建議以重點檢驗檢測中心和基層質(zhì)監(jiān)機構(gòu)為主，資金分配應對投入規(guī)模較大、處于建設階段的重點檢驗檢測中心予以專項補助，對縣級質(zhì)監(jiān)機構(gòu)應綜合考慮各地財政困難程度、編制內(nèi)實有人數(shù)、主要業(yè)務量等因素進行合理補助，對財力確屬困難、保障能力不足的地區(qū)予以傾斜安排，確保全區(qū)基層質(zhì)監(jiān)機構(gòu)經(jīng)費保障水平差距總體控制在相對合理幅度范圍內(nèi)。最后，建立對基層質(zhì)監(jiān)經(jīng)費保障績效考評。建議體制調(diào)整后，逐步完善質(zhì)監(jiān)經(jīng)費保障績效考評制度。通過對基層質(zhì)監(jiān)經(jīng)費保障進行考評，在掌握基層質(zhì)監(jiān)保障具體情況的基礎上，督促薄弱地區(qū)加強經(jīng)費保障。