加強質監經費保障與管理的對策研究
——基于廣西質監系統情況案例調查

廣西財政廳 李翠萍

一、廣西質監經費投入存在的主要問題

1.多級投入與保障責任不明確并存。目前，質監經費來源有中央、自治區和所在地市、縣財政安排的資金補助，有同級其他政府部門撥付的協作費。從資金撥付方式看，中央對質監系統的補助既有通過財政部轉移支付下達的資金，也有通過國家質檢總局直接下達的補助資金，自治區質監局也存在內部統籌財力自行分配下達資金的情況，對于這種多渠道多級的資金安排情況，自治區財政在年度過程中一般不能掌握，往往在年終部門決算中才能得到最終反映。同時，由于多頭投入以及各級政府質量監管責任不清，經費保障責任也劃分不清，存在同一項目既有自治區財政經費安排又向地方申請增加投入的情況。

2.存在非稅收入管理方式隨意調整現象。目前，部分質監技術機構存在將部分事業性收費收入調整作為經營服務性收費管理的不規范行為。按現行財政管理規定，經營服務性收費收入按規定繳納稅款后全部由部門自行安排支出，而行政事業收費收入必須全部繳入國庫，由財政統一安排相應的支出。由于財政統一安排的專項經費水平大多低于部門組織的非稅收入，為了爭取更多的經費收入，質監技術機構有充分的利益沖動進行這樣的調整，但此舉也為部門非稅收入管理以及隨后的經費支出合規性埋下隱患。同時，質檢技術機構收費項目主要是企業委托服務收費，盡管按行政事業性收費管理，但在服務性質上卻也有服務市場、自愿有償的特點，再加上現行管理對調整行為沒有實行嚴厲的懲罰措施，因此，往往給部門違規行為留下漏洞。

3.非稅收入執收成本彌補機制不健全。質監技術機構開展的檢驗檢測工作需要開支檢驗檢測實驗室建設、高端檢測設備折舊更新、聘用專業性技術人員經費以及產品抽樣費等一系列成本性費用。因此，質監系統執收成本相比其他單位要高，其收費收入規模在很大程度上體現了檢測成本的消耗。按現行管理政策，納入預算內管理的收費收入全部繳入國庫，相應的成本支出由自治區財政優先從“納入預算內管理的非稅收入安排的資金”中統籌安排。但由于目前自治區財政對“納入預算內管理的非稅收入安排的資金”視同財政經費撥款納入預算總盤子切塊管理，因此，部門經費往往以年初核定的數為預算限額，年度中超收收入部分的執收成本難以得到彌補，在一定程度上影響部門事業發展。

4.自收自支技術機構經費管理體制不順。自治區質監局所屬13個特種設備監督檢驗機構是自收自支的事業單位，按單位性質，其人員經費、公用經費、業務經費以及檢驗檢測中心建設資金主要通過組織的非稅收入來籌集。2011年以前，特檢系統收支管理體制是:收支在年初部門預算中統一編制，特檢收費收入實行預算外財政專戶管理，支出全部從預算外財政專戶中安排，特檢收費收入全額用于特檢系統事業發展。2011年根據改革要求，特檢收費收入由預算外財政專戶管理方式改為預算內管理方式，支出全部從納入預算管理的非稅收入中安排。在實際編制預算中，并不按照年初的非稅收入預測情況來進行支出安排，而是將納入預算內管理的非稅收入安排的資金劃入預算盤子視同經費撥款進行切塊管理，因而，特檢機構的收支之間就形成了一定的差距。據統計，2011年自治區財政實際安排特檢部門經費6949萬元，當年度特檢系統實收11 312萬元;2012年實際安排特檢部門經費6471萬元，當年度特檢系統預算安排征收計劃9518萬元。由于經費管理體制不順，一方面特檢系統收費收入成本較難彌補，另一方面也在一定程度上影響了特檢業務發展規劃。

5.預算編制管理不盡合理。按現行規定，部門年初預算主要分為基本支出和項目支出，基本支出包括人員經費及公用經費，人員經費按實有人員數及相應的工資、離退休費標準編制;公用經費按在職人員編制數及定額標準編制;項目經費主要用于支持部門事業發展的相關專項經費。但目前自治區財政在編制部門預算時，基本支出和項目支出預算管理不嚴，存在項目經費預算編列人員經費現象。具體項目主要分為兩類:一類是聘用制人員或合同人員經費，另一類是事業單位績效工資。目前，將事業單位績效工資納入區直單位年初預算項目經費管理屬于過渡性政策。從自治區質監局情況來看，自2010年實施綜合預算后，項目經費中安排人員經費支出比重逐年增加，2010～2013年分別占當年度項目經費的19.18%、28.06%、28.36%、33.87%。這樣的預算編列方式不利于規范人員經費管理，也容易引發人員經費擠占事業經費。

6.存量資金調劑力度不夠。部門存量資金主要是指部門的結轉結余資金。從部門決算數據來看，近幾年質監系統的結轉結余資金規模沒有明顯減少，平均來看，質監系統年總收入中約30%部分形成了結余，其中財政撥款收入中約15%部分形成了結余。這些結轉結余資金約20%部分是基本支出結余，約80%部分是項目資金結余，且基本支出結余中由財政撥款形成的結余僅占10%，項目支出結余中由財政撥款形成的結余則達到40%左右。動態來看，2009～2012年質監結轉結余總規模年均增長12.32%，其中財政撥款部分約占30%左右，年均增長10.25%。

7.基層質監技術機構經費保障較為薄弱。質監系統垂管以來，由于財力有限，自治區質監局在全區范圍內進行布局，重點扶持部分有經濟發展環境、有技術檢測優勢的質檢技術機構，這些技術機構大多是國家或自治區級的某些專項業務檢測中心，而大部分技術機構尤其是縣級技術機構經費保障較為薄弱。從年初部門預算安排來看，2010～2013年質監系統公共財政預算撥款年均增長17.45%，其中，自治區本級預算單位年均增長38.86%，市級年均增長 15.06%，縣級年均增長僅4.99%。從占比來看，2010～2013年，自治區財政每年年初部門預算安排給質監局的公共預算經費撥款中，自治區、市級、縣級質監機構的經費比例約為3∶4∶3，而相應的自治區本級僅有基層預算單位8個，在職在編實有人員504個;市級包含基層預算單位66個，在職在編實有人員1321個;縣級包含基層預算單位176個，在職在編實有人員1579個。因此，縣級質監機構的總體經費保障水平相對較低。

二、加強質監經費保障管理的建議

1.推進質監系統省以下管理體制調整。首先，研究推進質監系統收支體制下劃工作。根據體制調整，市縣質監機構組織的收費收入應全部調整繳入當地財政國庫或專戶，支出經費基數應限于近年來公共財政預算撥款部分(包括經費撥款及納入預算管理非稅收入安排的部分)安排的基本支出及經常性項目支出數。資產、債權債務應按照“總體保持穩定、資產隨職能劃轉，債務優先由舉債事由形成的資產歸屬方承擔”的方式，確保履職有物質基礎，債務有未來收益或資產抵押作歸還保證。其次，要研究確定調整的對象。質監系統較為復雜，行政單位和技術機構較多，特別是國家和自治區級的檢驗檢測中心，是否下劃或權屬如何確定仍需進一步研究。此外，根據《廣西國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》，圍繞千億元產業、重點產業園區，還需要建設完善18個國家級質檢中心和30個自治區級質檢中心，已經國家質檢總局批準、自治區發改委立項的在建國家汽車質檢中心，自治區發改委批準立項的國家珍珠及制品質檢中心(二期)和自治區級質檢中心12個，需籌措資金8.76億元。這些項目的自籌資金部分主要依靠組織非稅收入、系統內部統籌資金解決，分級管理后每個單位自身很難完成原預定的自籌資金任務，又不能以未來系統統籌財力安排，有的可能成為“半拉子”工程，有的可能難以啟動實施。因此，對于這些重大的檢驗檢測項目應研究確定是否仍歸屬自治區管理，或采取共同持有產權的方式確保項目的順利實施。最后，要加強對市縣的督促指導。

2.規范質監經費各級政府投入機制。一方面，應根據質監業務工作實際，研究確定經費分類保障機制。對于質監行政機關，應主要由同級財政予以保障，上級財政對業務執法裝備、基礎設施建設可以予以適當專項補助;質監技術機構應結合現行的事業單位分類改革確定技術機構經費保障性質，適宜推向市場、實行企業化管理的應盡快推進改革;對仍應保持公益性質，繼續實施財政保障經費的應明確各級政府的投入責任，其人員經費、公用經費應由同級財政保障，對于檢驗檢測設備、實驗室及中心建設應逐步建立各級政府共同承擔機制，對此主要考慮到該類資金需求規模較大，僅僅依靠基層財力項目難以推進，同時，需要上級部門通過對資金的傾斜引導籌劃全區技術檢驗檢測中心的建設格局，減少低水平重復建設和不切實際的盲目攀比。另一方面，應切實規范各級政府經費投入方式。按照中央十八屆三中全會關于事權與支出責任相適應的改革精神，建議取消現行國家質檢總局直接下達給各地質監系統的資金，所有的中央補助全部通過中央財政轉移支付至省級財政，資金的分配下達不再報送國家質檢總局審批，由自治區財政廳、自治區質監局研究分配;進一步加強自治區財政對質監系統經費的保障與管理，自治區對各市縣質監系統的經費補助應在年初細化分配下達，減少并逐步停止自治區質監局本級內部資金的直接下撥，確保資金的規范管理;各級財政在質監經費保障體制理順后，應針對突出問題，建立質監技術機構經費補償機制，在實行“收支兩條線”管理的同時，對質監執收收入成本進行合理彌補。

3.盡快規范質監經營性收費收入管理政策。建議由自治區質監局牽頭，對本單位各類收入進行清理，提出初審意見，對已有明確文件規定作為經營性收費收入管理、并列入行政事業單位經營服務性收費項目目錄的收費收入，應進一步規范收費方式、程序和要求;對現行屬于行政事業單位行政事業性收費項目目錄的，在實際操作中應嚴格按規定繳入自治區國庫，不得自行調整為經營性收費收入方式進行管理;對部分收費項目按現行方式管理存在不合理、需要調整變更性質以適應實際需要的，或沒有文件明確規定作為經營性收費收入項目、但又具有經營性管理特點的，需由質監主管部門組織會同有關部門規范收費性質、收費方式、收費程序等。未經規范的程序，質監系統不得自行調整收費收入管理方式，質監主管部門應加強對所屬事業單位、技術機構各類收費收入管理，確保符合財經紀律要求。同時，有關部門應進一步深入開展收費收入成本測算工作，逐步建立執收收入與成本補償聯動機制。

4.理順質監自收自支事業單位經費管理體制。對于質監所屬特檢機構，鑒于其自收自支事業單位的性質，相關部門應重點研究規范自收自支事業單位經費預算管理政策。在具體操作上，年初預算編制時，建議按照自治區質監局特檢機構編制的非稅收入計劃安排相應的支出，在年度執行中如有超收需要進一步彌補成本的，由自治區質監局向自治區財政廳申報，經自治區財政廳有關部門審核后將超收部分追加至部門用于檢驗檢測事業發展。另外，自治區財政應著重從強化部門非稅收入計劃編制科學性、支出安排合理性方面加強對年初預算和年度預算調整的審核。而且應結合事業單位分類改革政策，尊重特檢機構服務市場的特點，推進特檢機構走向市場化、實行企業化經營管理體制。

5.逐步取消績效工資過渡性預算編制政策。此項工作主要是實際操作的問題，也是目前廣西區級事業單位普遍面臨的問題。對此，需要財政部門會同人社部門、質監部門聯合開展績效工資核定及財政補助比例研究工作，盡快優化升級現行的預算編制系統，按規定設定標準和財政補助比例后，推進事業單位績效工資盡早在基本支出中編列，確保基本支出、項目支出預算準確歸位，減少資金擠占、違規超標發放人員經費以及績效工資管理粗放等實際問題。

6.加大存量資金管理和整合力度。首先，應加大結轉結余資金收回力度并建立預算編制聯動管理機制。應進一步摸清底數、細化分析、查找原因、分類處理，對質監系統基本支出結余，需要重點清理非財政撥款部分;對項目支出結余，應按質監系統基本建設項目、資本性政府采購項目、行政事業性項目結余進行分類研究。對積累在部門的結轉結余資金進一步加大收回力度，并建立結余結轉資金管理與預算編制結合機制，在編制下一年度部門預算時，側重對基本支出預算編制總額的控制，對項目支出預算要注重結構性調整。其次，加強預算執行管理。質監系統對預計當年能夠執行完畢的結余結轉項目，加快預算執行進度;對執行進度緩慢、預計年底可能繼續形成較多結轉或結余資金的項目、經清理確認屬于已無法支出或已不需要支出的項目應及時調整用于其他支出項目，財政部門視實際情況酌情將部分結余資金收回統籌安排。最后，進一步規范質監系統資金支付管理。應嚴格規范執行國庫集中支付制度，嚴禁違規將財政資金從零余額賬戶支付到所屬預算單位實有資金銀行賬戶。對銀行賬戶現有結余資金，應采取分年編入部門預算或收回財政統籌安排的方式，逐步予以消化。質監部門應按要求清理整頓銀行賬戶，凡不符合規定應予以撤銷的，堅決予以撤銷;短期內無法撤銷的，應納入國庫單一賬戶體系，嚴格審批管理，避免脫離財政監管。

7.支持重點檢驗檢測中心和基層質檢能力建設。質監經費保障應按照既要謀劃布局又要統籌兼顧的原則開展。首先，主管部門應對技術機構進行統一規劃、合理布局、嚴格審批，避免重復建設。體制調整后可以考慮通過技術機構審批機制推進規劃管理，對各市縣人民政府設置技術機構建議要報請自治區有關部門同意后批準設置，國家和自治區級的產品質量監督檢驗中心建議由質監主管部門直接管理或主管部門與當地政府共同管理。此外，現行的同類技術機構一個城市只設一個，特種設備檢測機構、專業纖維檢驗機構和標準化技術機構要求只在自治區本級、市兩級設立等要求應繼續執行。其次，充分發揮中央和自治區的經費補助引導作用。經費補助對象應堅決杜絕撒胡椒面，建議以重點檢驗檢測中心和基層質監機構為主，資金分配應對投入規模較大、處于建設階段的重點檢驗檢測中心予以專項補助，對縣級質監機構應綜合考慮各地財政困難程度、編制內實有人數、主要業務量等因素進行合理補助，對財力確屬困難、保障能力不足的地區予以傾斜安排，確保全區基層質監機構經費保障水平差距總體控制在相對合理幅度范圍內。最后，建立對基層質監經費保障績效考評。建議體制調整后，逐步完善質監經費保障績效考評制度。通過對基層質監經費保障進行考評，在掌握基層質監保障具體情況的基礎上，督促薄弱地區加強經費保障。