深化浙江省科技項目和經費管理體制改革研究

浙江省科技發展戰略研究院 劉信

科技項目和經費管理體制改革是科技體制改革的重要組成部分。近年來，浙江省對科技項目和科技經費管理進行了探索，通過完善科技計劃體系、優化資源配置方式、加強科技經費監管，提高了科技經費使用績效。當前，浙江省提出實施創新驅動發展戰略，迫切需要通過科技項目的實施來激發研發活動的積極性和主動性，迫切需要通過完善經費管理來提高經費的使用績效。

一、浙江省科技項目和經費管理的基本現狀

（一）逐步形成了“四位一體”的計劃體系。全省科技計劃體系按照環境、人才、平臺、項目“四位一體”的布局來設置。主要由4個基本計劃、約15個二級計劃和若干個三級計劃組成。計劃體系設置清晰明了，不僅包括了項目經費，也包括了建設經費和獎勵經費等。

1.創新環境營造。包括科技獎勵、科技培訓和宣傳、科技合作、知識產權補助、軟科學研究和政策性引導等6個二級計劃。其中，科技合作計劃下設國際科技合作、國內科技合作、引進大院名校共建創新載體3個三級計劃；政策性引導計劃下設創新型示范試點企業補助、火炬計劃、新產品試制計劃、新農村建設科技示范、星火計劃、科技富民強縣行動、科技特派員、初創期企業補助、風險投資引導等9個三級計劃。

2.創新人才培養。包括創新團隊培養、創新人才培養、人才引進等3個二級計劃。其中，創新團隊培養通過重點科技創新團隊計劃來實施；創新人才計劃下設錢江人才計劃、新苗人才計劃和高技能職業技術人才計劃等3個三級計劃。

3.創新條件建設。包括創新平臺建設、創新載體建設、重大科技創新基地建設等3個二級計劃。其中，創新平臺建設分基礎條件平臺、行業創新平臺、區域創新平臺3類。創新載體建設分科研院所、重點實驗室和中試基地、高新技術企業研發中心、企業研究院（重點企業研究院）、科技企業孵化器、創新服務中心、科技中介機構等7類。

4.創新研發支持。包括基礎研究、應用研究與成果轉化、國家項目配套等3個二級計劃。其中，基礎研究主要通過省自然科學基金來實施；應用研究與成果轉化下設10個重大科技專項、10個科技成果轉化工程、一般科研項目等子計劃。

（二）加快推進了科技項目的全過程動態管理。在項目立項過程中，進一步完善程序，確保立項過程公正公平。在中期檢查過程中，探索各種檢查機制，督促項目承擔方按照項目合同或任務書執行，增強嚴肅性。在項目跟蹤調查中，重點掌握項目后期經濟效益，為優化管理機制提供參考。

1.“三審一決策”的立項機制。“三審”指專家評審、業務處室初審、處室聯審。“一決策”指廳務會研究決策或廳務會研究后報省政府常務會決策。專家評審實現了在專家庫中隨機選擇對應專家、網絡評審、項目申報單位和成員信息回避，提高了評審的公平性。通過該機制，我省科技計劃項目基本實現了競爭性選拔。

2.項目實施過程中的中期檢查機制。凡是采用簽訂合同書方式進行管理的項目，包括重大科技專項（不含事后補助項目）、重點實驗室和中試基地新建項目、重大科技創新平臺建設項目和創新團隊項目等，均是項目中期檢查對象。中期檢查主要是在項目承擔單位自查基礎上，采用集中匯報、實地調查或委托專家實地調查、書面檢查等方式進行。通過中期檢查，提高項目合同執行的嚴肅性。

3.項目完成后的跟蹤調查機制。2008年起，浙江省針對省級重大專項（優先主題）開展了調查，特別是將已驗收/結題項目納入跟蹤調查范圍。項目跟蹤調查采用年度制，連續調查3年，主要是調查項目驗收/結題后產生的經濟和社會效益。通過項目跟蹤調查，為制訂中長期規劃和年度計劃、優化科技項目管理等提供參考。

（三）不斷提高了科技項目的經費使用績效。主要舉措有撥款前的預算評估機制、項目執行時的經費使用監督機制和項目驗收時的經費使用審計機制。通過這些改革，力爭使科技項目經費使用在刀刃上，不斷提高財政科技經費的使用績效。

1.立項注重經費預算評估機制。在項目申報時，要求項目申報者填報經費概算表，并將經費概算作為項目評審的一個重要內容。經“三審一決策”，基本確定立項時，組織財務專家和技術專家共同對項目經費預算評估。技術專家主要評估項目開支科目是否確實是研發需要，財務專家主要評估各科目及項目總經費預算是否合理。通過聯合評估，提高了項目經費預算編制的科學性和合理性。

2.項目執行過程中試行開展了經費使用的多方位監督機制。對在杭高校和科研院所的省級科技項目實行了國庫集中支付制度，完善了政府部門的監督機制。在重大科技專項中引入了第三方監督機制，將中期評估和績效評價工作交由具有一定資質的幾家機構分別開展。此外，浙江省高校全部開展了科技項目經費的陽光監管制度，所有省級科技計劃項目必須定期上網公布經費的使用情況。通過這些舉措，浙江省級科技項目經費的使用更加公開透明，在一定程度上預防了經費濫用。

3.項目完成時強化經費審計和驗收機制。所有省級科技計劃項目，除遇特殊情況終止之外，在完成時均須進行經費審計和驗收。根據項目金額，經費審計分委托會計師事務所審計、項目實施單位內審、項目實施單位出具項目經費財務決算報告等形式，既抓住重點，又簡化程序、提高效率。在項目驗收環節，在以技術專家來組成驗收組的基礎上，要求加入財務專家組成聯合驗收組，對技術要求和經費使用都進行驗收。

二、浙江省科技項目和經費管理的主要問題及原因

（一）科技項目和經費覆蓋面廣泛的現實狀況與突出重點的要求不匹配。聚焦重點、實現突破，是近年來浙江省科技部門一直努力的目標。然而，在科技項目和經費等的配置上，這一目標還未能有效實現，撒胡椒面的現象還在一定程度上繼續存在。

科技工作覆蓋面廣而資源有限是造成該問題最主要的原因之一。以省本級為例，科技項目和經費要支持10個設區市、近80個縣市區、30個高新園區，還要支持全省的省屬科研院所和100多所高校（其中大學、學院有33所）等。事實上，很多地方和高校院所還設定了爭取省級科技項目和經費增幅的考核指標。但近幾年來，省本級財政科技撥款平均約在20億元左右，其中省科技部門管理經費約占75%，而以科技項目形式支持的經費更少。因此，落實到具體的市縣、園區、高校院所等，科技項目和經費就顯得非常有限，難以集中資源實施大的、顯示度高的科技項目。

科技項目管理出新容易、推陳很難，項目優化集成存在障礙，導致科技資源分散。一直以來，各級政府科技主管部門都在圍繞擺脫“項目科委”形象、促進科技經濟緊密結合等各種目標，探索開展管理創新。從浙江省本級來說，就是提出了“環境、人才、平臺、項目”四位一體的計劃體系，其中比較重要的如“引進大院名校、共建創新載體”、“百千萬科技創新人才工程”、“公共科技創新平臺”等，并安排了相應的科技項目。但是，原有的科技計劃項目因為各種原因并沒有得到有效縮減，從而造成了新上的重大計劃項目類別未能與經費數匹配，進一步加劇了科技項目和經費分散化的局面。

（二）企業管理科技項目和經費的能力與其技術創新的主體地位不匹配。省本級科技項目經費中80%用于企業，但是從項目組調研的情況看，高校和科研院所對財政科技經費的管理使用非常嚴格規范，企業則對科技項目和經費的管理不夠規范。政府有關部門對于企業不規范的科技項目和經費管理行為缺乏有效監管手段。

企業對科技項目和經費管理不規范，原因很多。一方面，企業缺乏科技項目和經費的管理經驗。長期以來，企業由于有多種紅利，并不重視風險太高的創新活動。同時，計劃經濟時代的分工也不要求企業開展太多的創新活動。另一方面，企業習慣于將科研項目和經費進行通盤管理，以便于資源能夠得到有效配置。由此，很多企業對省級科技計劃項目和經費不單獨建帳和專項核算。此外，少數企業因為科技項目經費少而不重視對其的管理工作，還有極少數企業存在惡意套取財政科技經費的現象。

政府科技部門對企業科技項目經費管理缺乏有效手段，也是企業科技項目和經費管理能力提高比較慢的重要原因。當前，政府科技部門對企業的科技項目和經費管理中，主要從立項前的評審、實施過程的監督檢查、驗收時的審查等3個環節開展，期間充分發揮了技術專家和財務專家的作用。應該說，政府部門對企業的問題了解得比較充分，但問責的手段有限。目前，問責的方式主要有列入不良信用記錄影響今后項目申報、分期撥款的停止后期撥款、已經完成撥款的追回部分撥款等。對于很多企業，科技項目經費相當于財政的額外資助。若無該項資助，企業該投入研發的照例會投入；即便有了該項資助，企業認為不該投入的同樣也不會投入。因此，政府的這些問責方式對企業有影響，但不大。

（三）科技項目經費管理采用的統一財務制度與研發類型多樣化不匹配。調研顯示，約50%的科技人員認為，項目經費存在正常研究不能使用而采用變換方式使用的現象；另外還有約40%的科技人員認為，存在科研人員鉆空子或違規使用科技經費的情況。這表明，當前科技項目經費管理采用的統一財務制度在很大程度上約束了正常的科研活動，同時又不能防止鉆空子或違規使用的情況。

科技項目類別的多樣化是造成科研經費不合規使用的重要原因。目前，浙江省本級科技研發和成果轉化項目經費采用統一的管理辦法，辦法中明確經費只能用于設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、合作協作研究與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務經費、專家咨詢費等10個科目的直接費用和管理費、激勵費等2個科目的間接費用以及其他費用。事實上，由于科技項目類別多樣，統一財務制度難滿足其研究需求。如軟科學研究和自然科學研究，其對經費的使用需求大相徑庭；又如信息技術研究和光學研究的項目，其對經費的需求也不同，信息技術研究可能需要購買手機等產品來開展研究，而光學研究則可能需要購買眼鏡等材料來開展研究；此外，進行產業化研究或成果轉化的，則對原材料有需求，而這些原材料又很難與商業生產用的原材料進行區分。

科技項目經費使用的透明度仍然不夠是導致該問題的另一原因。應該說，科技項目經費管理的完善，僅僅依靠嚴格的規定是不夠的。事實上，當前的經費管理制度已經相當嚴格，甚至已經影響了正常的科研活動，同時還有相關部門的各種監管和督查，但仍然不能杜絕違規使用情況，主要還是在于缺乏公眾的監督。盡管，當前高校和科研院所已經開始推行陽光監管機制，但是項目經費使用的透明度、及時度等還不能達到公眾監督所需的條件。

三、深化浙江省科技項目和經費管理的對策建議

（一）精簡科技計劃體系。首先以需求為導向將科技項目進行分類。建議大致分為三類：一是落實省委省政府重大決策對科技計劃項目的需求；二是經濟社會發展中實施的技術創新活動對科技計劃項目的需求；三是推動知識創新對科技計劃項目的需求。然后再按照類別對科技計劃體系進行歸并調整。對于落實省委省政府重大決策而設立的計劃，應堅持目標導向，及時設立、及時撤銷。針對經濟社會發展需求設立的計劃項目，應堅持以市場導向，可5年左右不變，但項目指南應每年調整。為推動知識創新而設立的計劃項目，應堅持公益導向，項目類別不需多但應長期不變，支持方向不固定以充分發揮科技人員的主觀能動性。

（二）探索創新獎勵機制。建議將科技項目的事后補助方式更改為創新獎勵方式，避免出現企業財務管理與科技項目經費管理的不一致以及創新成果被企業私有化等問題。探索與當前科技成果獎勵不同的創新獎勵機制。當前的科技成果獎勵是申報制，參與評獎的成果由參與者自行選擇，很難進行比較評價。新的創新獎勵機制應采用命題懸賞式獎勵，即創新題目是一樣的，但解決方式不確定，以充分利用各方面、多學科的創造性，比較評價相對容易。創新獎勵的命題可以來自企業、公眾、政府部門等，但需經過一定篩選，主要應集中在事關經濟社會發展的核心任務。創新獎勵的對象可以是境內外任何企業、單位、個人等，只要能較好地完成命題任務。

（三）推進項目公開制度。建議主要推進三個環節的公開：一是項目實施過程的公開。建議完善科技項目管理平臺，主要是增加科技項目實施進程公開的平臺。項目立項并簽署合同或任務書后，則應及時在平臺上報告項目研究進展，并作為驗收的必要條件。二是項目經費使用細節公開。項目經費公開不能局限在科目公開上，應細化到具體的內容，便于公眾審查經費使用是否合理。在此基礎上，配合國庫支付制度的推廣，可適當簡化科技項目的經費支出科目，簡化項目承擔者的經費使用程序。三是項目成果公開。主要是實行科學報告制度，杜絕學術造假，推進科技成果應用。對于涉密項目或其他不宜公開的項目，則應實行更為嚴格的內部公開和監督制度。

注：本文受浙江省重點軟科學項目《深化科技項目經費管理體制改革研究》（2012C 25043）資助。