對城鄉(xiāng)教育一體化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思考

陶西平

（國家總督學顧問，中國教育學會副會長，中國民辦教育協(xié)會會長，亞太地區(qū)聯(lián)合國教科文組織協(xié)會聯(lián)合會主席）

一、城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)涵

（一）教育是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要支點

十八屆三中全會提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。而城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段。城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。從目前我國經(jīng)濟發(fā)展的趨勢來看，未來中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該會成為經(jīng)濟增長的重要引擎。城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，會拉動很大部分的投資需求與消費需求，實際上也是擴大內(nèi)需的重要手段。

城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的載體。截至2012年，我國城鎮(zhèn)人口7.1億，城鎮(zhèn)化率52.57%，與全球52.55%的平均水平相當，所以可以說，我國已進入以城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活形態(tài)為主的發(fā)展階段。但是，近十年以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展在結(jié)構(gòu)性指標上卻有一些問題。比如我國城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性指標的變化趨勢，從2002年到2012年，由39.9%提升到52.57%，年均增長率是3.01%；戶籍人口從2002年的27.89%到2012年的35.29%，年均增長率只有2.38%；而舉家遷移的比例從2002年的22.38%到2012年的20.66%，實際上是負增長。這也就說明我國城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性指標的變化反映了一個情況：人口城鎮(zhèn)化快于人口市民化，個體城鎮(zhèn)化快于家庭城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化快于人口市民化主要體現(xiàn)在：城鎮(zhèn)化率常住人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎兀ǔ擎?zhèn)人口和在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)業(yè)戶籍的人口，我國的城鎮(zhèn)化率提高的百分點是很高的。在世界各國相似發(fā)展階段上僅落后于1991－2001年的韓國。但我國城鎮(zhèn)戶籍人口比重近十年僅從27.89%提高到35.29%，年均提高0.74個百分點，顯著慢于城鎮(zhèn)化率。這意味著約有1/3的城鎮(zhèn)常住人口無法享受均等化的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障房等市民待遇。個體城鎮(zhèn)化快于家庭城鎮(zhèn)化是指個體勞動力進城了但是家庭沒有進城。我國城鎮(zhèn)人口增長的主要來源是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。2012年，外出農(nóng)民工達1.63億人，而舉家外出的農(nóng)民工僅3375萬人，占比為20.66%，有近八成的農(nóng)村勞動力以個體而非完整家庭的形式在城鎮(zhèn)生活。這一比重甚至比十年前還低1.72個百分點。如果城鎮(zhèn)化只是吸納勞動力的話，就降低了流動人口的家庭完整度，既不利于擴大內(nèi)需，又將造成諸多社會問題。造成上述變化趨勢的重要原因之一是沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋。十八屆三中全會決定提出，“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。黨的十八大報告提出到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的目標。2012年7月，國務(wù)院通過的基本公共服務(wù)的“十二五”規(guī)劃就明確了教育基本公共服務(wù)均等化主要是指政府以公共財政舉辦的教育基本公共服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)當對每個公民提供均等的教育基本公共服務(wù)。當前教育基本公共服務(wù)的范圍主要是義務(wù)教育，應(yīng)當逐步擴大到中等職業(yè)教育、學前教育。現(xiàn)在已經(jīng)有一部分地區(qū)在這些方面擴大了。教育基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要支點。

（二）教育的綜合改革是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化的基本途徑

十八屆三中全會提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。”這段話把城鎮(zhèn)化過程當中幾個關(guān)鍵方面都提到了。它既體現(xiàn)了高瞻遠矚的目標，也體現(xiàn)了實事求是、從我國實際國情出發(fā)的精神。三中全會還提出，要“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”所以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的教育綜合改革應(yīng)包括以下三個方面：其一是城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，這解決的是發(fā)展均衡的問題；其二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這解決的是公共權(quán)利均等的問題；其三是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進，實現(xiàn)協(xié)調(diào)。因為城鎮(zhèn)化速度的加快，并不必然意味著與新農(nóng)村建設(shè)是協(xié)調(diào)的。所以需要綜合考慮這樣幾個方面。在這里義務(wù)教育的均衡發(fā)展是一個關(guān)鍵問題，盡管義務(wù)教育的均衡發(fā)展已經(jīng)經(jīng)過了幾輪檢查，第一輪——“兩基"達標驗收，有五個地區(qū)，但這五個地區(qū)問題還是非常多的。然后就是第二輪——均衡發(fā)展的驗收。驗收完了以后，問題還是很多的。最近經(jīng)合組織（O E C D）發(fā)表了一個經(jīng)濟方面的研究報告，指出現(xiàn)在在高等教育體系里面貧困階層家庭的代表也就是學生越來越少；各國政府采取的做法，都是對貧困大學生給予資助。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這樣做已經(jīng)晚了。如果不在義務(wù)教育階段解決教育公平的問題，放到大學的時候再給予資助，已經(jīng)解決不了根本問題了。因此，我國推進教育基本公共服務(wù)均等化的重點還應(yīng)是促進義務(wù)教育的均衡發(fā)展。盡管現(xiàn)在驗收過了，有的地方過了一關(guān)，有的地方過了兩關(guān)；但是現(xiàn)在只要下到基層去調(diào)查實際情況而不光是看數(shù)字，就會看到問題還是很突出的。

1.促進義務(wù)教育均衡發(fā)展

（1）明確一個階段性目標。這個階段性目標《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）說得很清楚，就是到2020年，全面提高教育普及水平，全面提高教育質(zhì)量，基本實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，確保適齡兒童接受良好的教育。這包含三層意思：第一是全面提高普及水平，全面提高教育質(zhì)量，這實際上是均衡發(fā)展的內(nèi)涵；第二是確保適齡兒童接受良好的教育，這是均衡發(fā)展的目的；第三是基本實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，這是均衡發(fā)展的階段目標。當然《規(guī)劃綱要》強調(diào)的是縣域均衡，而成都市目前已經(jīng)做到了市域均衡。義務(wù)教育均衡發(fā)展實際是“兩基”達標的后續(xù)工程，承接著“兩基”達標沒有完成和需要完善的任務(wù)，進一步提高義務(wù)教育總體水平。“均衡"和“發(fā)展"是有區(qū)別又不可分割的兩個維度。也就是應(yīng)將均衡水平和發(fā)展水平有機地結(jié)合起來，一個地區(qū)的均衡水平不代表發(fā)展水平，一個地區(qū)的發(fā)展水平也不代表均衡水平。所以，應(yīng)該把這兩者結(jié)合起來看。經(jīng)合組織（OECD）2013年公布了就學公平性的國際評比結(jié)果。這個就學公平用了兩個指標，一個是這個國家就學機會的水平，另一個是根據(jù)PISA的結(jié)果，就是15歲學生在閱讀、數(shù)學和科學領(lǐng)域能力的測試結(jié)果。把這兩個指標放在一起，就是把公平水平和發(fā)展水平綜合在一起來評估就學公平性，不只是單純拿一個差異系數(shù)作為評估的標準，最重要的是看其發(fā)展水平。評估的結(jié)果：第一種類型是在兩方面都好的，排第一名的是上海。要是在國內(nèi)排，上海的均衡水平肯定不是很高的。雖然上海的發(fā)展水平很高，但是均衡水平并不高，把兩者放到一起評估后上海就排名第一了；而且中國就只有上海參加了PISA評估，其他有十個省市都是內(nèi)部測試。第二種類型是公平性高但學校成績表現(xiàn)較低，有俄羅斯、西班牙、克羅地亞和捷克等國家。第三種類型是公平性和學校表現(xiàn)兩方面都不好，保加利亞、土耳其、吉爾吉斯斯坦等國位列其中。第四種類型是一些發(fā)達國家如英國、法國、德國和美國則是學校表現(xiàn)高于平均水平，但就學公平性低于平均水平，其中可能移民造成的影響很大。所以，這個評估一定是把公平水平和發(fā)展水平兩者結(jié)合起來評估。我國的評估也出現(xiàn)這樣的情況：往往公平高的地區(qū)不是發(fā)展水平高的地區(qū)，而是發(fā)展水平低的地區(qū)；教育非常發(fā)達的地區(qū)，它的公平性不高。而教育發(fā)達地區(qū)的話語權(quán)多，所以教育發(fā)達地區(qū)的公平性問題容易形成熱點、容易引起關(guān)注。而實際教育公平的最大的難點地區(qū)，往往沒有什么話語權(quán)，不會成為熱點。所以，這就是我國教育熱點和教育重點的矛盾。因此，目前既要關(guān)注熱點，但更根本的還是重點問題的解決。

（2）建立一個保障機制。《規(guī)劃綱要》提出，“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機制"。促進均衡發(fā)展要有對教育資源存量的整合，但更重要的是對教育資源增量的合理配置。如果只解決存量之間的協(xié)調(diào)，而不把重點放到增量的政策傾斜上，那么教育的均衡問題還是很難解決。我國在推進保障機制時，不僅僅是財政問題，還牽扯其他的機制，如管理體制、人事制度等問題。建立保障機制的關(guān)鍵應(yīng)做到：統(tǒng)一基本標準，實行政策傾斜，實現(xiàn)創(chuàng)新協(xié)作模式。1）統(tǒng)一基本標準。第一是要統(tǒng)一辦學條件標準，國家提供了參考性指標，各省可定自己的標準；第二是統(tǒng)一辦學經(jīng)費標準，這包括了生均經(jīng)費標準；再有是統(tǒng)一師資配備標準。標準的統(tǒng)一是城鄉(xiāng)一體化的一個依據(jù)，否則標準不一樣，就是兩個標準，怎么能解決均衡發(fā)展的問題呢？2）關(guān)于政策傾斜，是向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的傾斜。財政公平并非是完全公平，如果國家按照統(tǒng)一的標準分配是不行的。因為歷史原因形成的差距太大，所以需要加大政策傾斜力度，事實上國家現(xiàn)在也是這樣做的。3）創(chuàng)新協(xié)作模式。成都的創(chuàng)新協(xié)作模式很好，有各種城市地區(qū)優(yōu)質(zhì)學校對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)薄弱學校的支持。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的過程當中，也需要有多種協(xié)作模式。目前有的地方是利用信息技術(shù)發(fā)展開放教育平臺，有的提出了學區(qū)化管理的問題，有的提出了干部教師的流動問題，有的提出了捆綁式發(fā)展的問題，有的提出了集團制模式的問題，還有的提出了委托管理的問題。總之，各地在實踐中創(chuàng)新了多種協(xié)作模式，但應(yīng)注意的是雖然協(xié)作模式是很重要的，但不是解決問題的根本辦法。

（3）抓住一個關(guān)鍵。也就是使區(qū)域內(nèi)所有學校達到辦學條件基本標準。以前國家教育咨詢室義務(wù)教育均衡發(fā)展組的組長到很多地區(qū)調(diào)研，問當?shù)厥虚L“有多少學校未達到標準？有多少縣沒有達到標準？如果要達到辦學條件的基本標準，還要多少投入？你準備分幾年把投入完成？"幾乎很少有市長能答出。他們可以說出一些均衡發(fā)展的理念，可以說出為均衡發(fā)展做了點什么事，但是沒有具體的目標，心里沒有統(tǒng)籌安排這筆賬。因此，就出現(xiàn)了義務(wù)教育的“兩基"達標驗收完了而現(xiàn)在還是有學生自帶課桌椅上課的情況存在，因為學校沒有課桌椅，只能靠學生家庭自備。如果沒有達到辦學的基本標準，那么到2020年，怎么能夠達到《規(guī)劃綱要》提出來的實現(xiàn)義務(wù)教育的基本均衡發(fā)展呢？均衡發(fā)展到底有什么意義呢？如果中國的學生都能在達到基本辦學條件的學校念書了，那么這就是基本均衡發(fā)展了。如果有很多差異系數(shù)擺在那兒，平均數(shù)能達到，但最后還是有很多學生需要自備課桌椅上課、還是兩個孩子住一張床、大班額還是六七十個孩子一個班，然后卻說實現(xiàn)基本均衡發(fā)展了，因為有指標在這兒，那么這是真的基本均衡嗎？這不是的，關(guān)鍵問題不在指標而是必須真正達到基本的辦學條件。

國務(wù)院常務(wù)會議做出的關(guān)于推動西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的幾條決定，部署了全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學校基本辦學條件。在這里面提出，貧困地區(qū)學校是我國教育事業(yè)發(fā)展的“短板”。也就是說，熱點應(yīng)該關(guān)注，比如發(fā)達地區(qū)的擇校問題。但是重點問題是“短板"，所以治貧先重教，發(fā)展教育是減貧脫貧的根本之舉。改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學校基本辦學條件，不讓貧困家庭的孩子輸在成長“起點”，既是守住“保基本”民生底線、推進教育公平和社會公正的有力措施，也是增強貧困地區(qū)發(fā)展后勁、縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距的有效途徑，關(guān)乎國家長遠發(fā)展。這是國務(wù)院2013年12月開會明確提出的思路。重點就放在“以中西部農(nóng)村貧困地區(qū)尤其是集中連片特困地區(qū)為主，兼顧其他國家扶貧開發(fā)重點地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和東部部分困難地區(qū)，按照勤儉辦學的原則，把滿足基本需要放在首位，調(diào)整中央和省級財政教育支出結(jié)構(gòu)，最大限度向貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)傾斜，由省級政府統(tǒng)籌使用資金，因地制宜、分步逐校實施”。其基本要求力爭經(jīng)過3－5年，使：學校教室堅固適用，符合抗震、消防等安全要求；桌椅、圖書、實驗儀器、運動場地等滿足基本教學需要；學校宿舍、廁所、食堂、飲水、洗浴等設(shè)施滿足基本生活需求；教師隊伍素質(zhì)、結(jié)構(gòu)等基本滿足義務(wù)教育要求；辦好必要的教學點；解決縣鎮(zhèn)學校大班額問題；提升農(nóng)村教育信息化水平。這七方面的任務(wù)，說的是力爭3－5年實現(xiàn)。如果現(xiàn)在義務(wù)教育階段均衡發(fā)展的重點的檢查還是在東部和中部的一些地區(qū)，看這些地方均衡不均衡，而不盡快把關(guān)注點放到西部地區(qū)，那么3－5年很難實現(xiàn)這七個方面的任務(wù)。最簡單的就是大班額的問題，一個班六七十人，大班額的問題不僅包括農(nóng)村地區(qū)，還包括城市，很普遍。所以國家提出應(yīng)切實把寶貴資金用在“刀刃”上，真正造福貧困地區(qū)4000多萬孩子，托起他們創(chuàng)造未來美好人生的希望。這是我國最近一次關(guān)于教育的最具體的規(guī)定，有非常強的指導意義，這個提法，從某種角度突破了《規(guī)劃綱要》的規(guī)定。

2.穩(wěn)步推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進程

我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在子女教育同城化待遇問題上，受到諸多因素的制約，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，包括戶籍制度的制約、傳統(tǒng)觀念的制約、城市承載能力的制約。這三個制約都不能不考慮，當然還有其他制約。傳統(tǒng)觀念有兩種，一個是財政體系的觀念“覺得我這個地區(qū)的財政投入應(yīng)該主要用于我這個地區(qū)"，這是狹隘的觀念。例如：教育部制定了實行中等職業(yè)學校學生免費就讀的政策，但是免費的支持由哪兒來支持呢？不少地區(qū)都是由地方財政來支持，所以現(xiàn)在不少地區(qū)包括北京市都對外宣布了，“中等職業(yè)教育接收常住人口"，就是在這兒念完初中以后，可以上中等職業(yè)學校。但實際情況是北京市的很多職業(yè)學校都是不允許招常住人口的。原因就在于，多招一個，地方財政就要多拿一份錢。還有一個心理是，地方居民現(xiàn)在也對外來人口子女的入學產(chǎn)生排斥心理。所以現(xiàn)在也出現(xiàn)了這種情況，如城市里一個區(qū)域外來人口子女過多，當?shù)鼐用褚?lián)合請愿，聯(lián)合要求要抵制。實際上這也是不正常的現(xiàn)象。當然還有城市承載能力的制約，這個問題特別是特大城市尤其突出。比如北京市清華大學李強研究的結(jié)果，按現(xiàn)在的發(fā)展，到2050年，北京的城市人口將達到6000萬，北京六環(huán)以內(nèi)都要變成城區(qū)，而北京的水資源絕對承載不了，其他“城市病"就更多了。所以這些問題也需要綜合考慮。

與城鎮(zhèn)化進程相適應(yīng)，穩(wěn)步推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進程：第一個方面，加快戶籍制度改革；第二個方面，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；第三個方面，增強城市的綜合承載能力。前面是身份保障，中間是權(quán)益保障，最后是物質(zhì)保障。這三者需要綜合考慮。1）加快戶籍制度改革，包括全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件，但是嚴格控制特大城市人口規(guī)模。而這些政策與社會的呼吁又不太一致，社會上呼吁特大城市也應(yīng)該放開。所以“公平和發(fā)展”在今后相當長的一段時間內(nèi)還是難題。2）推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，這點是很重要的。在戶籍制度改革的同時，常住人口基本公共服務(wù)應(yīng)包括教育基本公共服務(wù)的全覆蓋。雖然現(xiàn)在已在推進，但是對于常住人口入學的限制問題仍然是個大問題。如最近引起大家特別關(guān)注的一個事件是一位農(nóng)村的媽媽為了讓孩子在城市里面念書而偽造證件。因為按政策規(guī)定要五個證件，但其中有兩個證要回老家去開。回老家去開的話，她沒有路費，所以就花了100塊錢，做了兩個假證。最后這個媽媽因為偽造證件被判了九個月的徒刑，只不過后來給她緩刑了。這些問題都是由于全覆蓋的問題沒有解決造成的，如果門檻特別嚴的話，這個制度也是很難落到實處的。3）增強城市綜合承載能力。當然現(xiàn)在城市病也到了非解決不可的時候了。這其中，最重要的是“事權(quán)和支出責任相適應(yīng)”。因為“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責任委托地方承擔。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任”。特別是“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”，這一點很重要。這個如果能從體制上突破的話，可能會解決得好。因為有的地區(qū)外來人口入學已經(jīng)占到了這個地區(qū)一半以上，甚至達到60%。而財政體制沒有跟上，如果這兩者能掛鉤，可能相對會好一點。

3.城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進

應(yīng)加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

二、成都城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的經(jīng)驗及思考

（一）成都城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展取得的經(jīng)驗與下一步規(guī)劃

成都的城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展已經(jīng)取得了很大進展，其經(jīng)驗具有普遍意義，主要包括：1）在推進城鄉(xiāng)教育一體化方面有明晰的戰(zhàn)略思路，把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展既作為一個發(fā)展目標又作為一個發(fā)展途徑。2）確定了很好的實施策略，包括成都城市地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，把城市和農(nóng)村劃在一個區(qū)里面，用這種切蛋糕的方法，從體制上對推動城鄉(xiāng)一體化也起到了很大作用。再加上，他們也是穩(wěn)固地提高要求，有批次地提階段目標，一個階段目標實現(xiàn)以后再提出下一個階段的目標。3）評估體系的建立。雖然在世界上沒有一個標準的關(guān)于均衡發(fā)展的評估體系，但是他們還是試圖借鑒各種評估方式和評估的理念，確定了自己的評估體系。4）加大投入。因為真正的發(fā)展如果沒有足夠的投入支撐，實際上是很難做到的。5）創(chuàng)新了協(xié)作模式，建立了多種形式的協(xié)作模式。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，下一步成都對城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展提出了新的10個基本目標：一個是要提高水平，就是從“學有所教"到“學有良教"；一個是要擴大領(lǐng)域，從義務(wù)教育擴大到終身教育；一個是區(qū)域的拓展，從中心城區(qū)擴展到邊遠農(nóng)村；一個是目光的延伸，從現(xiàn)代學校延伸到未來學校；等等。成都下一步發(fā)展的10個目標體現(xiàn)了“推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是推進教育公平的重要目標和途徑"這樣的精神。

（二）對成都城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的思考

推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展應(yīng)努力實現(xiàn)教育公平與提升教育品質(zhì)的實效。成都下一步的規(guī)劃方案是把教育公平和提升教育品質(zhì)兩方面結(jié)合得很緊密的全方位的方案。推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的關(guān)鍵：第一是公平和發(fā)展的關(guān)系，怎么樣處理好公平和發(fā)展的關(guān)系；第二是目標和制度的關(guān)系，現(xiàn)在目標都說得很明確，但是制度的建設(shè)并不一定和目標相統(tǒng)一，所以很多自身的制度都可能變成實現(xiàn)目標的障礙；第三是規(guī)劃與投入的關(guān)系，規(guī)劃都很清晰，而很多情形是，只要規(guī)劃了，不管最后完成沒完成，都算是完成了的。因此，這里就有一個投入是不是能夠得到保障的問題。投入既牽扯到實際的投入問題，又牽扯到投入的體制問題，當然還牽扯到投入過程中的效益問題。這次國務(wù)院專門準備了一年兩萬億的教育經(jīng)費，最后的投入效益到底怎么樣還有待檢驗。所有這些問題都是需要思考的。

1.要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局

根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，統(tǒng)籌發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展資源，統(tǒng)籌實施步驟。將解決入學機會和提高教育質(zhì)量統(tǒng)一起來，“機會和質(zhì)量同等重要"。“機會和質(zhì)量同等重要"，這是聯(lián)合國教科文組織總干事在莫斯科的學前教育大會提出的，就是說如果只解決機會問題，而不解決質(zhì)量問題，有的時候壞教育反而使學生不利。所以不是入學就好，最終目標還是要實現(xiàn)均衡水平與發(fā)展水平的統(tǒng)一。

2.充分估計可能遇到的問題與挑戰(zhàn)

例如，部分地區(qū)小學入學高峰到來時的學校容量，這個問題在相當多的城市已經(jīng)變成突出問題。根本原因在哪兒呢？在于根本沒有那么多學校來迎接小學的入學高峰。我國到了龍年生的孩子特別多，到了羊年生的孩子特別少。所以很難做出一個很好的規(guī)劃，相當多的城市都要遇到迎接小學入學高峰的問題。學校不夠的問題該怎么解決呢。再如大班額和超大班額的持續(xù)存在和擴大趨勢的問題也很嚴重。城市地區(qū)的大班額集中在優(yōu)質(zhì)學校，農(nóng)村地區(qū)在鎮(zhèn)上的學校也出現(xiàn)了大班額的情況，這個難題必須解決，55個人就算大班，60個人就算超大班。如果大班額問題解決不了，連基本的教育質(zhì)量都很難保證，更不用說個性化教育了。再一個問題是城市免試就近入學與隨遷子女入學辦法的制度碰撞。因為現(xiàn)在要求城市人口和常住人口的入學，在城市地區(qū)是劃片入學，跨片都是不行的。隨遷子女的入學實際上是跨了城市和地區(qū)的，對于外地要保障，對于本地要限制，所以就出現(xiàn)了這兩個在制度上要理順的問題；以及財政體制對農(nóng)村轉(zhuǎn)移的城市常住人口的制約；另外還有由城市居民的包容度產(chǎn)生的矛盾與糾紛，還有由此引發(fā)的對教育滿意度的影響，以及由于生源變化對教育質(zhì)量監(jiān)測水平的影響。所以要充分估計到這些問題，才能想辦法來應(yīng)對。

3.科學評估區(qū)域教育均衡發(fā)展水平

一是在重視教育存量整合的同時，將著力點放在引導教育增量的政策傾斜上。協(xié)作模式的創(chuàng)新是非常重要的，但有的地區(qū)一講均衡發(fā)展就是協(xié)作模式，沒有增量。如果沒有增量的話，就解決不了均衡發(fā)展的根本問題。二是地區(qū)與學校之間的實際差距是動態(tài)過程，是由不均衡到均衡的反復過程。所以就會出現(xiàn)一個地區(qū)在一個時期均衡指數(shù)很高，而到了下一個時期，雖然投入增加了、建設(shè)力度加大了，但均衡指數(shù)卻降低了的情況。因此應(yīng)該防止以追求縮小差距而影響積極、健康發(fā)展的情況發(fā)生。這是一個發(fā)展和公平怎么協(xié)調(diào)的問題，發(fā)展還是硬道理。三是均衡水平的測定應(yīng)以評估體系和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)。現(xiàn)在的關(guān)鍵在于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實性已經(jīng)受到了質(zhì)疑，有的地方達標需要什么數(shù)據(jù)就反過來編造數(shù)據(jù)，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實性很難檢查、很難核實。其中最要害的問題是管理部門和領(lǐng)導也睜只眼閉只眼地承認這些假數(shù)據(jù)，雖然心里也知道很多數(shù)據(jù)不是真的，但是卻需要這樣的數(shù)據(jù)，因為容易達標。所以這個問題也是需要注意的。

4.大膽創(chuàng)新教育體制

大膽創(chuàng)新，進行體制探索，從地區(qū)實際出發(fā)，推進教育存量的資源共享和相互促進的多種模式。

總之，城鄉(xiāng)教育的一體化發(fā)展是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要部分，是實現(xiàn)社會公平的基礎(chǔ)。要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，促進城鄉(xiāng)教育的一體化發(fā)展不斷取得新進展。