城鄉教育一體化的新階段、新任務

談松華

（國家教育咨詢委員會委員，中國教育學會原常務副會長，國家教育發展研究中心研究員，博士生導師）

城市化、城鎮化是伴隨工業化而發生的社會變遷的歷史進程。從這個意義上說，從1953年開始，我國已經進入城鎮化過程，只是這個進程在改革開放前非常緩慢。改革開放后，城鎮化進程加速，對教育產生的影響越來越深刻，推動著城鄉教育一體化的發展。目前，我國正在進入新型城鎮化的推進階段，也是城鎮化的加速發展階段。諾貝爾經濟學獎獲得者、世界銀行的前首席經濟學家、美國哥倫比亞大學教授斯蒂格利茨說：“美國的高科技和中國的城鎮化將是拉動未來世界經濟增長的兩大引擎。”可見中國城鎮化進程對于中國未來發展的影響甚至對于世界的影響都是不可估量的。因此，需要總結以往城鎮化、城鄉教育一體化的歷史經驗，深入研究面臨的新情況、新問題和新任務，在新型城鎮化的進程中，扎實推進城鄉教育一體化。

一、城鄉教育一體化的階段性進展和存在問題

（一）城鄉教育一體化的階段性進展

城鄉教育一體化是城鎮化的重要內容和條件，研究城鄉教育一體化發展必須和國家城鎮化進程相聯系。城鎮化是歷史過程，是伴隨工業化發展必然經歷的社會轉型過程。研究城鎮化進程的階段性特征，對我們研究城鄉教育一體化是非常重要的前提。

美國經濟地理學家納瑟姆根據西方經驗把城市化進程劃分為三個階段：第一個階段是起步階段（城市化率在30%以下），第二個階段是加速發展階段（城市化率在30%－70%），第三個階段是成熟階段（城市化率在70%以上）。我們國家現在的城市化率，按照常住人口來算是52%，按照戶籍來算是35%，正處在30%－70%城鎮化加速發展的歷史階段，而且這個階段要經歷比較長的時期。

最近三十多年來，特別是21世紀以來是中國城鎮化加速發展的過程，城市化率幾乎每年以一個百分點的速度在增加。城鄉教育一體化是我國適應城市化發展、建立新型城鄉關系的一種探索，伴隨著城鎮化發展提出并開始了積極的實踐。像成都等地，城鄉教育一體化的發展已經積累了比較豐富的經驗，其中最主要的是政府規劃引導和基層探索實踐這兩個方面的結合。

最近三十多年來，中國城鎮化速度之快、人口集聚規模之大，在剛剛改革開放的時候是沒有完全預計到的。而且中國城鎮化的一個非常重要的特點就是區域性流動特別大。西方國家工業化帶動城鎮化，區域流動也大，但是沒有像中國這樣大規模的農村人口向城市遷移，而且主要是從西部農村向東部的特大城市遷移。由此帶來的很多問題，如隨遷子女和留守兒童教育、農村學校布局、城鄉教育差距等問題都需要去應對和解決。由于解決這些問題沒有可資借鑒的經驗，所以只能在實踐中不斷摸索和積累經驗。

推進城鄉教育一體化前一階段主要抓了四個方面的工作：一是農村勞動力轉移的職業教育培訓。因為人口大量從農業轉向非農業，必須要有一個農村勞動力轉移的職業教育培訓，這種培訓在西部很多。二是進城務工人員子女的教育問題。經過多年的努力，應該說這個問題已經得到初步解決，就是“以流入地為主，以公辦學校為主”來解決農民工子女接受義務教育的問題。三是留守兒童的教育問題。推動了寄宿制學校的建設。四是也是最重要的，是城鄉義務教育的均衡發展。在國家層面，加強了中央財政對西部和貧困地區的經費投入，教育部與各省簽訂了義務教育均衡發展的責任書。在省級層面，加大了省級政府對義務教育的統籌力度。市縣范圍內的城鄉校際均衡發展是義務教育均衡發展的重點。

義務教育均衡發展是前一階段城鄉教育一體化的重中之重，各地從實際出發，做了多方面探索，積累了不少經驗。例如成都等地在實踐探索中，形成了城鄉校際的“捆綁式”、“結對子”、“優質教育鏈”、集團式發展等模式，以及與此相適應的公共財政均等化、教師流動、學區制等制度建設和制度創新，有效地縮小了區域內城鄉義務教育校際間差距，促進了城鄉教育一體化發展，為解決城鎮化進程中的教育突出矛盾探索了新的路徑。

（二）城鄉教育一體化存在的問題

在城鄉教育一體化的發展中，盡管取得了進展，積累了經驗，但是由于階段性的局限，還存在一些問題：

1.教育的城鄉協調發展進程，滯后于城市化發展進程

我國最近二十多年城市化超常規快速發展，使教育面臨著前所未有的新問題、新要求，原有的教育布局、結構、體系、模式乃至政策法規在諸多方面不能適應這種變化，例如農民工隨遷子女的教育問題、外出務工人員留守兒童的教育問題、部分外出務工人員集中的鄉村教學點和村小空心化問題、城鄉教育差距更加拉大問題，等等，這些問題集中暴露了原有的公共服務格局不能適應城市化進程中城鄉關系變化的新情況。在這個階段，教育的諸多舉措是由被動應對逐步轉變為主動參與。而如何主動適應并進而促進城市化的發展，特別是各級各類教育如何為促進城鎮化做出貢獻，尚需根據國家城鎮化規劃進行整體籌劃。

2.人口的城市化滯后于土地的城市化

這主要是戶籍制度限制了農民工身份的改變，同時也反映了教育對于城鄉文化融合的作用滯后于教育對于促進機會公平的作用。進入城市的農村人口，他們的身份沒有完全改變，其子女也進入城市學校主要是公辦學校學習，雖然初步實現了義務教育階段入學機會公平，但身份差異特別是由此造成的文化心理差異明顯存在，影響他們真正融入城市生活，人口城市化還有很長的路要走。

3.制度改革滯后于城鎮化進程

包括戶籍制度、醫療保險制度、社會保障制度等社會管理制度方面的改革滯后于城鎮化的進程。在教育制度方面，城鄉財政統籌制度、教師人事管理制度、勞動工資制度、升學考試制度等，同樣制約著城鎮化和城鄉教育一體化發展。

二、新型城鎮化對城鄉教育一體化提出的新問題、新要求

（一）新型城鎮化的內涵及特征

1.新型城鎮化的內涵

中央提出的新型城鎮化，既是總結西方國家城市化的歷史經驗、教訓，同時也是在我國城鎮化過程積累經驗的基礎上，對進一步推進城鎮化所做出的新的選擇。李克強總理提出“堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路”。我理解這就是對新型城鎮化內涵的明確界定，這個內涵的界定改變了傳統城市化的理解。關于城鎮化問題，人們的直接印象，就是城鄉空間布局的調整，特別著眼于城市城鎮的興建。最早城鎮化的規劃曾經提出，金融危機以后，我國使用4萬億投資拉動經濟增長，城鎮化的投資拉動是28萬億，遠遠大于4萬億，會成為新一輪中國經濟增長引擎。這容易被理解為城鎮化是一個造城運動，很多地方政府的城鎮化就是一味地造一批新的城。實際上，中央提出的新型城鎮化的內涵，對我們理解如何進一步推進城鎮化是有指向意義的。而新型城鎮化的內涵及所要實現的目標，對教育必然會提出新的問題、新的要求，需要教育界轉變思路。我們現在討論城鄉教育一體化，更多是從城鎮化過程中出現的教育問題這個角度來探討，即比較被動地應對，而新型城鎮化是以人為本，教育在城鎮化中的地位就不應該是被動地適應人口流動所產生的教育問題，而更應關注教育與城鎮化關系的另外一面，就是教育如何促進和服務新型城鎮化。現在城鄉教育一體化的一個問題，是城市教育與農村教育如何協調發展。這是城鎮化以后，原先二元結構帶來的問題，也是人口流動以后可能會加劇二元結構分化，要實現城鄉的均衡發展，需要注意的問題。另外，現在還有大量的人口還會繼續向城市、城鎮流動，會帶來新的問題，需要教育去適應、去促進這樣的城鎮化進程。

2.新型城鎮化的特征

為了深入思考新型城鎮化與教育改革發展的關系，需要探討新型城鎮化的特征。依我粗淺的認識，至少有這樣三個特征：

（1）新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。新型城鎮化要解決的問題，并不首先在于造城，而是在于人的城鎮化。人的城鎮化至少包括兩個方面的內涵：一個是人的身份的轉變，真正把農民變為市民，這就是一個戶籍制度的變化；另外一個內涵是農民變為新市民，不僅僅是身份的市民化，還包括他的素養、思想觀念、文化心理、生活方式、行為習慣等等方面的市民化。教育在促進農民向市民轉變、培養具有現代素養的新市民過程中，擔負著基礎性的、不可替代的職責。

（2）新型城鎮化是以產業升級、產業轉型、產業集聚為基礎的城鎮化。城鎮的發展以產業為基礎。如果我們單純造了樓、修了馬路，建設了基礎設施，農民進了城，而沒有產業集聚，就無業可就，那么就不能實現由農業向非農產業轉移，也就不可能發展起新型城鎮。而產業的轉型、升級、集聚是需要各種類型、各種層次、各種規格的人才，尤其是一大批具有創新創業能力的人才，才能實現的，這些人才培養的基礎在教育，教育要適應新型城鎮化的要求，實現體制、機制、模式的深刻變革。

（3）新型城鎮化是以農業現代化為必要條件的城鎮化。城鎮化同時伴隨的應該是農業現代化，如果沒有農業現代化而去片面發展城鎮化，結果必然是新的二元結構，而且小城市、小城鎮很難發展起來。我最近特別關注美國小城鎮發展。例如：美國的大學，有的一所大學就是一個城市；某些大公司總部不在大城市，而就在鎮上，帶動小城鎮發展起來了；相當多的小集鎮周圍就是農業，高度現代化、專業化的農業，有各種為農業服務的企業，這些企業都在鎮上。農業現代化以后，農民的消費和服務明顯提升，這種提升需要小城鎮提供服務。所以他們的小城鎮上很多是農業企業或與農業相關的企業。所以可以說農業現代化是小城鎮發展的一個非常重要的條件。

（二）新型城鎮化對城鄉教育一體化提出的新問題、新要求

1.農村教育方面

（1）農村教育的發展在新型城鎮化的過程中，需要為實現農業勞動力的轉移打好基礎。所以我們現在城鄉教育的聯動，各種形式的協作，有利于農村教育與城市教育縮小距離、縮短差距，打好各種基礎。

（2）農村教育應該為培養新農民打好基礎。城鄉教育一體化不是把所有的農村孩子都變成為市民，還有一部分仍然會在農村生活。如果我們真的把現代農業建設起來，農村教育也要為現代農業和農村現代化服務。

（3）隨著小城鎮發展，農村的學校布局可能還是會有必要調整。有段時間，因為農村布局調整過急，超越了小城鎮發展速度，所以出現了學生上學比較遠等問題；但是如果小城鎮進一步發展了以后，農村學校布局的調整還是應該要考慮的。

2.城市教育方面

（1）要城鄉聯動，以城帶鄉。目前成都在這方面已經積累了許多經驗，我想這是城市教育要做的。同時，如果從城鄉教育均衡發展進一步要求來看，城市教育自身應該提升自己的品質。但并不是說現代的城市教育模式能夠帶動農村發展就實現了城鄉均衡發展的要求。如果城市教育的模式已經不能適應當今世界的發展，那么這種均衡發展并不一定完全符合未來時代發展的要求。因此，城市教育應該考慮國際國內環境的變化提出的新要求，這樣才能使城鄉教育的互動提高到更高的水平。

（2）城市教育要解決市民之間的文化融合問題。現在特別是大城市中，常住人口中原有戶籍人口不超過一半，超過一半以上是新市民，新市民與原來有戶籍的市民是有文化差異的，在教育中如何解決這些問題，是應該有所考慮的。

3.培養適應新型城鎮化需要的各種人才

至少有三方面人才是迫切需要的：

（1）適應產業轉型、升級、集聚的創新、創業人才。城鎮發展需要產業帶動，發展產業需要創新人才和創業人才。創新和創業人才是不同層次的。特別像小城鎮的發展，目前來看，已經有一部分農民工改從東部打工為回到家鄉創業；大學生畢業以后也不完全是到大城市，而是愿意到中小城市發展。所以需要深入思考在教育中如何培養具有創業能力的人。

（2）適應現代城市社會管理和社會服務的實用性人才。城鎮發展對社會管理提出了更高要求，而我們的城市規劃、社會管理這方面的人才是緊缺的。最近有人主張中國城市化現階段要發展特大城市，提出發展10個特大城市，發展大的城市圈、城市群，他們認為現在北京、上海等出現的問題，出現的城市病，不是人口集聚造成的，是管理水平太低造成的。這個看法我覺得還是有點片面，但是城市規劃、管理、服務的人才確實是緊缺的。最近調查發現城市老齡化帶來的服務人員短缺，便是一個問題。所以對這方面人才，在城鎮化進程中也是需要教育關注的。

（3）適應農業現代化需要的農業專業經營者。未來的農業，三中全會提出來，不會像現在這樣一家一戶長期單干，而是要規模經營。規模經營需要專業的經營管理才能，和各種各樣為專業發展服務的譬如種子、肥料、機械等各方面的人才。農業過去被看成是低技術行業，如果農業實現現代農業、規模經營，那么需要的技術裝備、管理水平是比較高的。例如德國家庭農場的農業工人的人均固定資產原值（勞動力使用的機械設備原值）高于工業系統，資本有機構成不低。所以培養現代農業需要的人才是需要教育關注的。

三、深入推進城鄉教育一體化的新任務

雖然城鄉教育一體化已經積累了相當的經驗，但面對新型城鎮化的要求，要有更廣的思路來思考如何進一步推進城鄉教育一體化。首先，城鄉教育一體化要從義務教育擴展到各級各類教育尤其是職業教育的城鄉協調發展。其次，從城鄉教育資源均衡配置，擴展到城市教育中的文化融合和農村教育的為農服務。再次，城鄉教育一體化要從教育內部系統的城鄉協調發展，擴展到以教育發展促進新型城鎮化，為新型城鎮化提供智力貢獻和人才保證。就工作角度，提出幾點想法：

（一）城鄉教育一體化現階段的主要內容應該仍然是義務教育階段的城鄉教育均衡發展

很多地區提出，要從起點或者基本的均衡提升到高位均衡，從起點公平到質量公平。推進城鄉教育高位均衡，有幾個問題需要思考：對均衡和公平的概念，特別是教育公平的概念應認真思考。機會公平就應該是對每個人提供同等的機會，而質量的公平應該是承認有差異的公平，因為人是有差異的。第一，辦學模式要更加適應學生差異化的發展，為具有不同稟賦才能的學生提供充分發展的機會。第二，信息化是促進高位均衡的很重要的因素，最近教育界對信息技術對教育變革的革命性作用討論得很多，特別是優質教育資源怎樣通過信息技術手段讓更多人共享，這應該是在現有資源條件下，縮小城鄉教育差距，實現高位均衡發展的有效手段。第三，提高教師專業化水平，包括教師城鄉之間的交流和教師教育培訓水平的提高。第四，體制機制的完善。體制機制有兩個問題是比較突出的：一個是財稅體制，財稅體制上，因為義務教育均衡發展的基礎是公共財政的均等化，財稅體制能夠實現公共財政均等化，是實現義務教育均衡發展的制度保障；另一個是教師人事制度，包括教師資格、教師聘任、教師流動、教師管理等等，是實現城鄉教育高位均衡的基本條件。

（二）完善社會管理和教育管理的相關制度

因地制宜地逐步制定和完善包括戶籍、醫療、社會保障、社會服務等相關制度，不斷提高社會管理水平，是推進新型城鎮化和城鄉教育一體化的前提條件。沒有這個條件，推進新型城鎮化和城鄉教育一體化就受到基本制度的制約，只有解決了這些制度保證，市民化和新市民教育，才有實現條件。在城鄉教育一體化深入發展的制度建設方面，十八屆三中全會提出實行校長、教師輪崗交流制度，這是一項難度比較大的基本制度建設，需要從實際情況出發，建立既能夠保證優質學校教育質量和學校文化得以傳承，又能使教育資源更加合理配置的制度。這就有一個存量和增量的關系、剛性流動與柔性流動的關系，這些問題都是在制度設計上要進一步考慮的。

（三）創新人才培養模式

城鄉教育一體化發展，農村教育和城市教育都面臨改革創新的新任務，特別是人才培養模式要適應現代農村和現代城市對新農民、新市民的要求，適應城市產業轉型、農業現代化對各類人才的需求，從教育結構、學校布局、專業設置，乃至教學內容方法等方面，進行系統而深刻的改革。如果人才培養模式能夠適應城鎮化和農業現代化對人才的多樣化和不同學生多樣化成才的需要，就能推動農村教育的發展，同時能夠提高城市教育的水平。

（四）完善教育評價制度

教育評價制度對教育和人才培養具有很強的導向作用，對于促進城鄉教育一體化發展同樣起著重要作用。成都做的是均衡發展指標體系，這是一個對于區域城鄉教育一體化發展的評價、監測指標。對于學校、學生的評價，用什么標準和要求來評價學生？現在只有一個標準——分數。分數通過考試，而考試這種評價方法又主要是知識性的。如何把學生發展比較全面地體現出來？這就需要建立能力本位的學生綜合評價制度。另外，對學校的評價現在主要是利用升學率、考試成績，也存在片面性，對學校辦學的實際功效，能不能用增值評價等辦法來衡量學校確實是提高了學生的發展水平？比如上海的新優質學校項目，有40多所，就是用了新的評價方法。總之，要改變我國現行教育評價考試制度和方法不適應教育現代化需要的現狀，加強教育評價學科包括教育測量學科建設，積極而穩妥地推進教育考試評價制度改革，為深化教育綜合改革、為城鄉教育一體化發展提供有效的制度保證。