關(guān)于國家公園體制建設(shè)的探討

李芳

(黑龍江省林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院,黑龍江 哈爾濱150080)

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》在加快生態(tài)文明制度建設(shè)中提出建立國家公園體制。建立國家公園的目的就在于保護生態(tài)系統(tǒng)的整體性,強化對資源的有效保護和合理利用是國家公園體制建立的根本出發(fā)點。現(xiàn)就我國目前情況,如何進行國家公園體制建設(shè)做以探討。

1 國家公園建設(shè)發(fā)展概況

國家公園概念源自美國,1872年美國國會批準設(shè)立了黃石國家公園,這也是世界上第一個國家公園。截至2013年,美國已建立了59個國家公園。美國的國家公園由內(nèi)政部下設(shè)的國家公園管理局直接管轄,不受各州行政權(quán)力的干涉,是一個國家所有、單一管理、目的明確的垂直管理系統(tǒng),實行國家、地區(qū)和基層三級垂直管理體系。管理資源主要來自聯(lián)邦政府的財政預(yù)算,小部分來自各類社會組織的捐贈。管理經(jīng)營的特點:在體制上實行自上而下的垂直管理制度;擁有嚴格而完善的法律支持,以確保國家公園有序運行與管理;從保護典型的自然生態(tài)和文化資源出發(fā),對國家公園實行嚴格準入標準;政府壟斷國家公園的規(guī)劃設(shè)計工作及對公園內(nèi)的服務(wù)設(shè)施實行特許經(jīng)營,不以盈利為最終目的。美國國家公園建立的理念和初衷充分體現(xiàn)其公益性,低廉的門票使得普通公民不會因為門票而被拒之門外。美國的國家公園每年吸引近3億游客,其中黃石公園在9 000 km2的土地上,用1% 的開發(fā)面積每年吸引世界各地300萬游客,帶動周邊地區(qū)實現(xiàn)5億美元的經(jīng)濟收入。美國國家公園確實帶來了旅游業(yè)的發(fā)展,但它自身并不作為旅游經(jīng)營收入的主體。人們欣賞國家的壯麗自然景觀,獲得自然的洗禮和自然的科普教育高于一切。從1872年至今,國家公園從美國發(fā)展到世界上125個國家和地區(qū),全世界現(xiàn)有3 800個國家公園。

按照國際普遍采用的概念,國家公園是國家為保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理的面積較大的自然區(qū)域。國家公園可以開展科學(xué)研究和監(jiān)測,并適度地利用其優(yōu)美的自然景觀和優(yōu)良的自然環(huán)境有限度地開展生態(tài)教育和生態(tài)旅游,但嚴格限制各類工程建設(shè)和旅游開發(fā)建設(shè)。國家公園是一種較高層次、較高保護強度的特殊保護管理區(qū)域,它是自然保護的概念,不是自然旅游的概念,從本質(zhì)上有別于一般意義上的“公園”和風(fēng)景名勝區(qū)。國家公園是當(dāng)前國際公認的能夠有效解決自然資源保護與利用矛盾的一種管理模式,是世界保護區(qū)管理體系中的主流,被看作是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物,也是國家進步的象征。

2 國家公園體制建設(shè)的制約因素

雖然我國有些區(qū)域在自然資源方面具有獨特的優(yōu)勢,在自然環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)保護管理方面做出了一些成效。但是,距離國家公園體制建設(shè)的要求還相差甚遠。還有很多制約因素需要化解。

2.1 保護地的界定缺乏科學(xué)依據(jù),保護主體不突出

我國建立了九個涉及保護地的管理體系,分別是文物保護地(含考古遺址公園)、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)和A級旅游景區(qū)(小部分涉及遺產(chǎn)地)。在全國省級以上的保護地達數(shù)千個。大多數(shù)保護地的保護主體對象不突出。在九個保護地的名稱概念界定模糊,沒有規(guī)范的科學(xué)依據(jù)。

2.2 保護地空間分布過于零散,宏觀性不強

國家公園是保護地的一種,是指具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。目前在各類保護地中,雖然有一些自然保護區(qū)和國家公園性質(zhì)相近,但保護地過于分散、面積小,具有一定規(guī)模空間的比例較少。

2.3 自然生態(tài)系統(tǒng)完整性較差

生物之間以及生物與環(huán)境之間的相互關(guān)系與存在狀態(tài),即為自然生態(tài)。自然生態(tài)有著自在自為的發(fā)展規(guī)律。人類為了獲取一定的利益改變了這種規(guī)律,打破了自然生態(tài)整體性。目前,我國的各類保護地不受人為干擾的很少。自然資源沒有得到應(yīng)有的保護及合理利用。多年來較為粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式?jīng)]有得到徹底的改變,經(jīng)濟增長單位能耗高,不協(xié)調(diào)、不平等、不可持續(xù)問題突出,生態(tài)環(huán)境惡化日趨明顯。旅游資源開發(fā)強度過大、缺少集約化利用,旅游資源浪費嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)游客流量缺少有效控制,過渡的旅游開發(fā)建設(shè)對原生態(tài)造成嚴重破壞。

2.4 管理體制不理順

按著國家公園的國際管理模式,公園內(nèi)的土地所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)皆為國家所有。但是目前我國保護地的土地所有權(quán)有國有和集體所有制兩種形式。且絕大部分承擔(dān)著經(jīng)濟效益產(chǎn)出重任。土地上的自然資源的經(jīng)營權(quán)使用權(quán)更是多樣。長期以來保護地管理紛亂無序,公益性亟待提高,從操作層面國家公園體制建立處于空缺狀態(tài)。目前所建立的各類保護地,分多部門、多層級管理,管理體制多樣,人員編制由公務(wù)員、事業(yè)編制及合同制等不同形式組成,條塊分割,多頭管理現(xiàn)象嚴重。

2.5 缺少國家公園體制建設(shè)頂層設(shè)計

目前國家公園體制建設(shè),雖然得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視,但是從政策、體制、建設(shè)技術(shù)、標準等方面尚缺乏頂層設(shè)計。

3 國家公園體制建設(shè)的建議

針對國家公園體制建設(shè)的諸多因素,現(xiàn)就如何解決這些問題,建議如下:

3.1 國家公園體制建設(shè)納入各級政府重要議事日程

要抓住機遇,積極、穩(wěn)妥、有序推進國家公園體制建設(shè)。需要各級政府認真領(lǐng)會分析黨的十八屆三中全會提出的“建立國家公園體制”的戰(zhàn)略意圖。在制度和體制上研究落實部署、搶抓歷史機遇,把建立國家公園體制的重大意義認識好。

3.2 理順管理體制

按照國家公園管理模式,由國家中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理,建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、運行順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)管理制度。國家公園體制建立,必須從體制入手,解決自然生態(tài)的整體性和建設(shè)管理的分割性之間的現(xiàn)實矛盾,加強自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園等生態(tài)體系的重大體制性改革,轉(zhuǎn)變自然生態(tài)系統(tǒng)由部門管理為政府職能行為,將保護地權(quán)屬均轉(zhuǎn)化為國家所有,實現(xiàn)由多方分治到國家統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變,加強國家治理能力。

3.3 制定國家公園體制建設(shè)行動計劃,搞好頂層設(shè)計

明確國家公園主管部門,負責(zé)國家公園管理制度的制定和審批、監(jiān)督等綜合管理工作,由國家提供國家公園體制建設(shè)資金。突出國家公園管理體制的公益性,明確保護地管理事權(quán),嚴格限定經(jīng)營活動的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍,制定統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園準入標準、階段目標,搞好頂層設(shè)計。

3.4 整合保護地,增強保護地空間面積的宏觀性

必須按照國家公園的概念重新整合我國保護地過于分散、面積較小的現(xiàn)狀,將地域相連、生態(tài)功能基本一致的保護區(qū)、公園、風(fēng)景區(qū)等保護地進行合并整合。以增強國家公園體制建設(shè)的空間分布的宏觀性。

3.5 提高自然生態(tài)系統(tǒng)完整性

國家公園,是指國家為了保護一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性,為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場所,而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域。保護和提高生態(tài)系統(tǒng)完整性是國家公園體制建設(shè)的核心任務(wù)之一。因此,在國家公園體制建設(shè)過程中,必須明確規(guī)定好保護和利用關(guān)系,杜絕一切以產(chǎn)出經(jīng)濟效益為目的的國家公園的設(shè)立。以真正達到國家公園體制建設(shè)目的,提高自然生態(tài)系統(tǒng)完整性。

3.6 增強全民國家公園體制建設(shè)意識

抓住有利機遇,充分發(fā)揮媒體作用,向全社會推廣國家公園的理念,培養(yǎng)民眾的國家公園意識。特別是國家公園建設(shè)的起步階段,大部分民眾對于國家公園理念及內(nèi)涵認識還不清楚,容易把國家公園與普通的游覽區(qū)相混淆。在全民推廣國家公園理念,一是有助于在民眾中自覺自發(fā)地形成對資源的保護意識,二是彰顯國家公園的真正價值,提高全民國家公園體制建設(shè)意識。