取消農業稅費后農村公共產品供給問題探析

摘要： 取消農業稅費后，農村公共產品供給被納入公共財政體制，由過去農民承擔的制度外供給變為制度內供給，全國財政對農村公共產品的投入逐步增加。但依舊存在很多問題尚待解決。主要表現在：第一，農業稅費全面取消后，基層政府財政收入受到很大的沖擊，尤其是貧困地區的基層政府更是難上加難，由此導致了基層政府供給公共產品能力的萎縮，貧困地區農村公共產品供給問題突出。第二，自上而下的農村供給決策機制尚未改變，以農民需求為導向的農村公共產品供給機制尚未建立，多層級政府決策程序鏈過長與滿足農民多元化需求的矛盾日益突出。第三，多層政府自身的負擔與農村農民農業需要的公共服務爭奪資源的矛盾沒有解決。本文以農村公共產品需求狀況、供給狀況分析為基礎，針對農村供需之間的具體矛盾，結合中國具體的行政管理體制及財政管理體制，提出了相應的措施建議。

關鍵詞：農村公共產品；供需矛盾；供給機制

中圖分類號：F323.9文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0129-09

引言

2006年全面取消農業稅費后，經過幾年的漸進式分步驟的稅費改革，農民稅費負擔大大減輕，農民基本上實現“零稅費”。稅費改革前主要由農民承擔的農村公共產品制度外供給機制不復存在，農村公共產品供給制度改革不斷深化，公共產品結構和規模也不斷優化。主要表現在以下方面：農村公共產品供給由制度外供給向制度內供給轉變，廢除了“三提留五統籌”及各項亂收費亂集資亂攤派，各級政府將農村公共品供給的資金納入預算內資金，中央及地方各級政府在農村義務教育、新型農村合作醫療、農村公共衛生體系、新型農村養老保險、“三農”補貼以及農業基礎設施和農田水利建設等方面的投入不斷加大，供給農村公共產品已然成為基層財政的主題。

然而，農村公共品供給制度依然存在著很多的問題：第一，農業稅費全面取消后，基層政府財政收入受到很大的沖擊，尤其是貧困地區的基層政府更是難上加難，由此導致了基層政府供給公共產品能力的萎縮，貧困地區農村公共產品供給問題突出。第二，自上而下的農村供給決策機制尚未改變，以農民需求為導向的農村公共產品供給機制尚未建立，多層級政府決策程序鏈過長與滿足農民多元化需求的矛盾日益突出。第三，多層政府自身的負擔與農村農民農業需要的公共服務爭奪資源的矛盾沒有解決。為了有效解決這些問題，有必要對農村公共產品供給作深入的研究。

一、農村公共產品的概念及分類

（一）農村公共產品的概念

關于農村公共產品概念的界定都是以公共產品理論為基礎的，其中比較有代表性的有以下兩種觀點。張軍認為農村公共產品是相對于農民或家庭自己消費的所謂“私人產品”而言可以由當地的農村社區集體參與共享的“產品”[1]。陶勇將其界定為相對于農民私人產品而言，用于滿足農村公共需要，具有非競爭性與非排他性的社會產品[2]。綜合以上各種觀點，筆者認為可以將農村公共產品的概念置于中國長期的城鄉二元結構背景下進行定義：農村公共產品是相對與城市公共產品而言，主要用于滿足農村社區公共需要的具有非排他性與非競爭性的公共產品。

（二）農村公共產品的分類

學者根據不同的依據將公共產品進行分類：根據公共產品的“公共”程度不同，農村公共產品可以分為純公共產品和準公共產品。純公共產品具有完全的非排他性和非競爭性，如農村基層政府行政服務、農村環境保護、農村發展綜合規劃等。準公共產品體現了不完全的非競爭性與非排他性，如農村公共衛生、社會保障、義務教育等；根據農村公共產品的受益范圍不同，可以將其分為全國性的公共產品、區域性公共產品和地區性的公共產品[3]。

筆者根據農村公共產品的用途，將其分為三類，如圖1所示。

圖1農村公共產品分類圖

二、農村公共產品需求狀況分析

（一）農村公共產品需求影響因素分析

農村公共產品需求受到很多因素的影響，從而導致了農村公共產品需求多元化，下面借鑒私人品的需求函數，將公共品的需求函數表述如下[4]：

D（PG）=f（N，P，E）

其中，D（PG）代表公共產品的需求，N，E，P是影響需求的一系列因素，分別代自然環境（N），當地社會經濟展狀況（E），農民個人素質（P）。

將上述函數公式進一步明確，就可以得出影響農村公共產品需求的多因素框架圖，如圖2所示。

圖2農村公共產品需求多因素框架圖

1.自然環境是決定農村公共產品需求偏好的一個基本因素。自然地理特征的差異會形成特殊的公共產品需求。年降水量偏大且處于流域地區的農村，其對于防洪、流域治理基礎設施的需求自然十分迫切，而干旱少雨且無河流經過的地區則對這些需求很少；平原地區對大型農機器具的需求要強于丘陵和山區，相反山區對道路建設的需求要比平原大很多。

2.當地社會經濟發展狀況會對農村公共產品需求產生決定性的影響。第一，不同的社會經濟發展水平會有不同的公共產品需求。經濟較發達的地區比較注重村容村貌及環境保護，聘用專門的衛生清理人員，有專門的垃圾收集和處理場地，而貧困地區的農村則沒有資金提供這些方面的供給。第二，不同地區的社會經濟結構狀況對農村公共產品的需求偏好順序產生影響。以農業為主的地區與非農業比較發達的地區相比，前者可能更需要農業基礎設施以及農業科技服務等內容，而后者恐怕要對農村金融服務的需求更強烈。

3.農民個人素質也會對公共產品的需求產生一定的影響。整體年齡偏大的家庭可能會對醫療衛生、養老保險更加偏好，整體年齡水平較低的家庭對農村義務教育的關注會更強烈一些。收入水平較高的家庭比較關注農村文化娛樂設施的建設，收入較低的家庭往往更偏好涉農公共產品。

由此可見，農村公共產品需求受到各種因素的影響，由于中國區域差異、城鄉差異、鄉鄉差異都比較大，各地的社會經濟狀況千差萬別，因此中國農村公共產品供給機制面臨基層公共產品需求多元化的挑戰。

（二）當前農村公共產品需求的基本特征

根據有關學者的調查研究，總結出現在農村公共產品需求的兩大特征。

1.“硬品”優于“軟品”。農田基礎設施（機井、小型農田水利、節水灌溉、農田整理）和農業生產資料（良種、化肥、農藥、農機具等補貼）是農民需求最旺盛的公共產品，因為這兩者是可以看得見、實實在在的“硬品”，對農業生產有直接的影響；而對于那些同樣對農業生產產生重大影響的“軟品”如農業技術推廣與培訓（種植、養殖等技術培訓）、農業災害防治（水旱災害、病蟲害等）的偏好遠遠低于前面的“硬品”。這也說明目前農田設施建設之不足，在家庭聯產承包責任制之前，集體經濟實力雄厚，并且用勞動力代替資本的形式建設了大范圍的農田水利設施，農村稅費改革后農村集體經濟名存實亡，不僅無法像原先動員資金和勞動力進行大規模的農田水利設施建設，而且由于資金不足也無法保證現有的農田基本設施正常運轉，從而極大地影響了農業生產，也導致農民對農田基礎設施的需求尤為急迫。

2.物質需要優于精神需要。根據馬斯洛的需求層次理論，只有在物質需要得到滿足的基礎上，農民才會提出有關精神生活方面的需求[5]。農民對看病就醫、鄉村道路建設、清潔飲水有較高的需求遠優于農村文化娛樂設施等精神層面的公共產品。這也比較符合目前我國廣大農村經濟社會發展狀況。

（三）缺乏自下而上的農村公共產品需求發現機制

1956年，查爾斯·蒂布特（Charles Tiebout）建立了一個地方公共產品供給模型 （tiebout model）[6]：

1.假設具有消費者和投票者雙重身份的居民能夠充分流動，將流向那些能夠最好滿足其公共產品偏好的地區。

2.居民對各地公共產品收入—支出模式具有完全信息。

3.有許多地區可以供居民選擇。

4.不考慮各地對就業機會的限制，所有的人都靠股息來維持生活。

5.各地區的公共產品不存在外部性。

6.每一種社區服務模式都是由城市管理者根據該社區原有住戶的偏好來設定的。

7.為降低平均成本，沒有達到最優規模的社區將會試圖吸引新的居民，超過了最優規模的社區將反之，處于最優規模的社區則力圖保持其人口數量不變。

根據上述假設，居民以選擇居住地的方式表達了對地方公共產品的需求，類似于在市場上的選擇行為，能夠實現各地區公共產品的供求均衡，并使資源配置達到帕累托最優。其實也是居民以“用腳投票”的方式自下而上地表達了自己對公共產品的需求。

當然西方發達國家的居民除了以“用腳投票”的形式表達自己對地方公共產品的需求，還可以通過選舉選出地方公共產品供給決策者，以此來表達對公共產品的需求偏好。

然而中國農村有著自己獨特的國情：安土重遷的鄉土情結，中央集權制下的地方自治的缺乏，嚴格的戶籍管理制度；城鄉二元經濟社會結構明顯，農村勞動力單向流入城市而不是像西方國家的居民那樣在各地間自由遷徙，各地區地理環境差異巨大，基層政府官員由上級任命而不是農民直接選舉產生，全國及各級人民代表大會中農民代表數量較少等這些都阻礙了農民自下而上地表達自己的需求。目前中國是層層向上傳遞匯總消息的農村公共產品需求發現機制，具體的運行不僅依靠農民向基層政府的反映，更依靠政府內部的多層級傳遞。除此之外，中央政府的實地調查與學者和新聞媒體的呼吁也是反映農村公共產品需求的重要手段，然而農民卻沒有成為真正的需求表達主體。

三、農村公共產品供給狀況分析

（一）財政支農力度逐年加大

取消農業稅費后中央政府不斷加大財政對“三農”的投入力度，農村公共產品供給納入公共財政體制。

由圖3和表1可知，中央財政在2003～2009年對“三農”的支持力度逐年增加，并且“三農”支出占財政支出的比重也在逐年增長，這說明無論從絕對量上還是相對量上，中央財政都加大了對農村公共產品的供給。

圖32003～2009年中央財政支持“三農”投入情況

材料來源：財政部門戶網站，http：//www.mof.gov.cn/，20110325《2009年中國財政情況報告》

以2009年為例，中央財政安排“三農”支出7 253.1億元，比2008年增加1 297.6億元，增長21.8%，包括中央本級支出709.9億元，比2008年增加37.5億元；中央對地方轉移支付中用于“三農”的支出6 543.2億元，比2008年增加1260.1億元。地方財政通過自有財力安排“三農”支出12 789.5億元，加上中央對地方轉移支付中用于“三農”的支出，2009年地方財政共實現“三農”支出19 332.7億元，比2008年增長29.2%。全國財政“三農”支出主要用于支持農業生產和農村社會事業發展。一是農業生產支出7 013.1億元，占“三農”支出的35%。主要用于支持大中型和重點小型病險水庫除險加固，加強農業綜合開發，支持中低產田改造，增加糧食綜合生產能力，完善中央財政農業保險保費補貼政策；加強農村貧困地區基礎設施建設、產業發展和農村貧困勞動力培訓等工作，創新財政扶貧開發機制，支持解決扶貧對象溫飽問題并努力實現脫貧致富。二是農村社會事業發展支出10 773.1億元，占“三農”支出的53.8%。主要用于逐步解決農村教育發展問題，提高教育質量和資金使用效益；增加新型農村合作醫療補助資金，做好擴大新型農村社會養老保險試點工作；建立并完善農村社會保障制度，建立完善農村最低生活保障體系和自然災害生活救助制度；支持農民培訓和農村勞動力轉移就業等。三是對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼支出1 305.2億元，占“三農”支出的6.5%[6]。

由以上數據可知，全國財政“三農”支出主要用于提供對改善農民生活、農業生產及農村發展具有重大意義的公共產品

（二）實行自上而下的集中型供給機制

在“自上而下”的供給機制中，地方的農村公共產品供給政策都是由上級政府決定，甚至是由中央政府決策，再通過各級政府向下傳達，直至基層政府。公共產品供給資金也是由上至下，層層下撥。同時，公共產品的供給執行績效信息，由沿這條路徑層層向上反饋。農村公共產品供給機制如圖4所示。

圖4中國農村公共產品供給機制

我國在農村公共產品供給上，多級政府以較高成本集中農民需求偏好——形成和傳輸決策指令、資金下撥——基層政府執行——獲取執行績效信息反饋。這是一個典型的自上而下的決策體系[8]。

（三）基層政府供給公共產品的行為動力機制與績效評價機制不盡合理

根據布坎南的公共選擇理論，公共選擇是非市場的集體選擇，實際上就是政府選擇。公共選擇理論的基本特點是以“經濟人的假定為分析武器，探討在政治領域中經濟人行為是怎樣決定和支配集體行為，特別是對政府行為的集體選擇所起到的制約作用。所謂經濟人假定，是指作為一個人，無論他處在什么地位，其人的本性都是一樣的，都以追求個人利益，使個人的滿足程度最大化為最基本的動機。基層政府在供給農村公共產品時，他所作的集體行為也會受到經濟人的影響[9]。作為理性“經濟人”，基層政府的行動要為自己帶來最大的利益。由于我國是一個單一制的中央集權制國家，基層政府的官員大都是自上而下任命的，基層政府官員的政治生命不是由社區居民通過選舉決定的而是由上級政府決定，因此上級對基層政府的績效評價是影響基層政府行為的主要變量。上級政府的考核范圍往往就成為地方政府的行動范圍，上級政府考核的重點就是地方政府行動的重點，上級政府不作考核或在考核中權重比較小的領域，地方政府基本上不作為或較少行動，如圖5所示。

圖5基層政府供給農村公共產品的行為動力機制

（四）農村公共產品供給總量和結構有待完善

雖然自2003年開始中央對三農的重視逐步加大，并提出了“工業反哺農業，城市支持農村”的戰略部署，對農村公共產品的供給也納入到公共財政體系，但農村公共產品的供給依然在總量和結構上有待完善。

1.農村公共產品的總量有待提高。雖然我國逐年增加對三農的財政投入，但我國農村公共產品供給總量無論是在“硬品”還是“軟品”上都相對不足，無法完全滿足農民的日益增長的需要。在“硬品”的供給上，由于縣、鄉政府的財政收入有限，在大型的水利灌溉設施、農田基礎設施和農業生產資料上的供給不足，例如在廣大中西部的農村地區，缺水灌溉、機械化程度落后的問題較為普遍。

在“軟品”上的供給，例如醫療、教育、社會保障三大公共產品方面，這幾年我國的供給量已有了顯著提高。在醫療方面，2009年，中央財政醫療衛生支出1 273.21億元，比2008年增長49%，新型農村合作醫療各級財政補助標準達到人均80元，參合（保）人數分別達到8.3億人。新型農村合作醫療作為各級政府提供的主要農村公共產品，為解決農村看病難、看病貴發揮了作用。但是鄉村衛生院設備不足、人員業務水平不高、合作醫療籌資標準偏低、基本用藥目錄補償范圍窄、報銷率低等問題依然是困擾新型農村合作醫療進一步發展的障礙。教育方面，“兩免一補”的農村義務教育使得農民負擔減輕，農民切實得到實惠，但教育經費依舊未達到國民生產總值的4%，農村義務教育無論在師資力量還是教學設施方面都無法與城市的義務教育相比。農民工子女異地接受義務教育仍然沒有得到很好的解決。社會保障方面，新型農村社會養老保險制度開始普及，但具體供給機制仍需完善。

2.農村公共產品供給結構失衡。由圖5可知，農村公共產品的供給存在政績化傾向，基層政府領導是自上而下任命的。出于政績的考慮，工期短、見效快的顯性公共產品供給較多；而一些工期長、見效慢的隱性公共產品則被各級官員所忽視。他們在供給公共產品時往往存在“重數量、輕重量；重硬品，輕軟品；重建設，輕維修”的現象。基層政府追求短期效益，追求有顯性政績的公共產品供給，如對上級有考核要求的防洪設施建設、農村電網改造、農村交通道路建設等公共產品供給積極性高，但對于一些具有長期效益和隱性政績的公共產品供給，如環境污染整治、農村金融服務、農村科技信息服務等供給不積極。此外，鄉鎮政府的行政管理作為公共產品的一種也存在供給過剩問題，機構臃腫、效率低下等搶奪了用于提供其他公共產品的資源，甚至某些地方的財政成為了“吃飯財政”。

四、農村公共產品供給與需求矛盾的具體體現

（一）“自上而下”的集中性供給機制與需求表達機制不暢的矛盾

農民的需求與上級集中決策的公共產品供給機制之間存在信息不對稱的矛盾。上級政府掌握的農民需求的信息往往不全面、不真實，農民自身的需求信息也很難向上反映，最后摸不清農民的真正需求是什么。造成這種矛盾的原因有二：一是政府缺乏有效的“自上而下”的需求發現機制，沒有認識到調查農民對公共產品的需求是其職責所在，缺乏定期訪談、專題調研的機制；二是農民缺乏有效“自下而上”的需求表達機制，農村基層民主建設有待完善，農民自主意識薄弱，農民意愿表達平臺難以與上級政府對接，影響公共決策的力量較弱，因而這種農村公共產品供求錯位往往被忽視。由于發現機制和表達機制的不暢，使得農民急需的公共產品供給不足，農民不需要的公共產品供給過剩。像農村交通不便、信息閉塞、電費昂貴、用水困難等急需解決的問題仍未根本解決，一些貧困落后地區卻大力修建農貿市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等，這些公共設施的利用效率低下，浪費了大量公共資源。

（二）供給主體單一與農民需求多元的矛盾

隨著農村社會經濟的快速發展，農民個人素質的綜合提升以及農村公共產品供給水平提高和品種增加，農民對農村公共產品的品種和水平的需求差異會逐步增大。而我國實行以政府主導的農村公共產品體制，供給主體比較單一。同時我國農村地區地域廣闊，對農村公共產品的需求規模較大，僅僅依靠有限的財政投資，往往力不從心。我國現有鄉鎮 3.9 萬個，行政村 69.5 萬個，按照自然村計算，村數更多。如果以現有的鄉鎮格局和人口分布實現公共財政覆蓋農村，保證農村公共產品的充分供給，需要龐大的財政支出，國家財政負擔不起。這就形成了政府供給農村公共產品獨木難支的狀況。尚未充分利用市場的力量來增加農村地區的公共產品供給。

（三）政府債務負擔與農民需要的公共產品爭奪資源的矛盾

目前制約政府供給農村公共產品的主要因素之一是多級政府的自身負擔和歷史債務負擔。中國政府級次多，財政供養人員多，工資支出在財政支出中的比重高。僅就鄉鎮政府而言，鄉鎮合并后人員難減，編外人員普遍存在。眾多的供養人口使得僅工資支出一項就占到鄉鎮財政支出的一半以上。很多鄉鎮甚至存在違法違規挪用轉移支付來維護鄉鎮政府的日常開支及運轉，本來可以用于農村公共產品供給的資金卻被鄉鎮政府自身消耗掉，這就成為了限制農村公共產品規模的重要因素。另外鄉鎮政府另外一個負擔是歷史債務，絕大多數鄉鎮都或多或少地對個人、金融機構、企業、上級政府負有債務。高額的行政運轉成本與沉重的債務負擔使得多級政府自身負擔過重，尤其是直接聯系農民負責執行農村公共產品供給的鄉鎮政府，其更多的精力和財力用在維持政權的正常運轉上，無暇或較少地顧及農民的公共需求，從而難以確保適應農民需要的農村公共品的有效供給。

（四）基層政府財政資金不足與農村公共產品需求旺盛的矛盾

在分稅制財政體制下，中央、省、市、縣和鄉的財政關系表現為財政收入不斷向上集中，導致鄉鎮財政成為最弱的一級財政。從縣財政與中央財政的關系看，縣需要將75%的增值稅和 100%的消費稅上繳中央財政，中央財政對縣的補助主要有稅收返還和機關事業單位工資補助。中央集中各地的增值稅、消費稅（合稱“兩稅”）收入增量較多，地方得到“兩稅”增量的比重下降幅度大。從縣財政與省級和市級財政的關系看，省級和市級政府在中央集中一部分財力的基礎上，又對共享收入和地方固定收入進行了分成，對縣鄉財力再次進行了集中。從縣財政與鄉鎮財政關系看，雖然鄉鎮有一部分稅收分成，但留給鄉鎮一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。結果是：在分稅制下，鄉鎮財政的主體稅收收入大幅減少[10]。

與此同時，自上而下的公共產品供給模式將主要的公共產品供給職責下放給地方基層政府，盡管上級政府也給予了較大的財政支持，但多數是要求地方政府進行資金配套的有條件轉移支付，這就需要基層政府擁有一定規模的財政收入來進行資金配套。農村稅費改革極大地影響了基層鄉鎮政府的財政收入，在經濟結構不能迅速調整的情況下鄉鎮財政困難的局面還將長期存在；而村級的經濟實力大都十分薄弱，在取消了農業稅費后基本上沒有集體收入，村委會無法組織村民進行大型的集體勞作如村內的水利設施建設與維修、農田基本改造等。所謂“上面千條線，下面一根針”，所有農村的公共產品供給都要由鄉鎮政府具體實行，而且幾乎每項決策都要基層政府給予一定比例的資金配套，這樣一來，大部分鄉鎮往往疲于應付各種配套要求，而那些經濟困難的鄉鎮和村級配套跟不上，負擔沉重，部分鄉鎮甚至為此形成新的債務，從而大大影響了農村公共產品的供給規模與效率。而隨著農村社會經濟的發展、農民收入水平的提高，農民對公共產品的依賴會越來越大，對公共產品的需求越來越高、越來越急迫、越來越個性化。這充分凸顯了基層政府財政資金與農民公共產品需求旺盛的矛盾。

五、基于供需矛盾完善農村公共產品供給的幾點建議

（一）建立以需求為導向的農村公共產品供給機制

由上文可知，由于農民缺乏公共產品需求的有效表達機制，影響公共決策的力量較弱，因而農村公共產品供求會發生錯位，政府供給的不是農民所需求的，農民需求的政府又供給不足，這不僅浪費很多資源，也限制了“三農”事業的進一步發展。因此建立以需求為導向的農村公共產品供給機制是最為基礎的。要做到公共產品的供給以農民需求為導向，就要做到基層政府的權力來源于農民，并真正向其負責，而非是由上級任命向上負責，這就牽扯到基層政權及村民自治的民主體制改革。

1.落實群眾路線，完善農村公共產品需求的發現機制。地方政府在“自上而下”制定公共產品的供給決策時，要摸清農民的需求，必須從群眾中來到群眾中去。建立農村公共產品的需求調查機制，定期與農民進訪談，對農民真正關心的問題給予高度重視。通過定期調研不斷了解農民對公共產品的偏好，掌握農民需求的變化，以調整公共物品供給政策。同時建立農村公共產品需求偏好甄別機制，由于單個農民對公共產品的需求參雜著一些非公共利益因素，存在夸大、扭曲的偏好，因此政府的職責就是通過深入群眾，實地調查，專題訪問，識別農民的真正需求，剔除夸大的或不真實的需求。

2.完善農民公共產品需求表達機制。要實現公共產品最優供給，就必須與農民的需求有機地結合起來。因此建立充分顯示農民需求偏好的“自下而上”的農村公共產品決策機制，使多數農民的需求意愿能夠充分表達，是對原有政府“自上而下”供給機制的重要補充。為此，應該積極推進農村基層民主建設。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的要求，進一步完善村民自治組織和民主議事制度，建立完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等制度，讓農民真正享有知情權、參與權、管理權和監督權，引導農民自主開展農村公共設施和公共事業建設。

（二）供給主體應多元化

提供公共產品是政府基本的職能，是公共財政的應有之意。但是政府實現職能采取的工具可以多種多樣。隨著新公共管理運動的發展，政府職能的社會化和市場化改革方興未艾，在中國也取得了較大的成績，希望工程、中國紅十字會等各類非營利組織在中國早已耳熟能詳。政府職能市場化是指通過政府與企業、市場之間的合作，利用競爭機制、價格機制、供求機制與約束機制，調動社會資源與政府公共服務的供給過程，從而實現政府以較少的資源與較低的成本提供數量更多、質量更高的公共服務的目的。政府職能市場化在實踐中采取的方式主要有，政府業務合同出租、建立政府部門與私營企業的伙伴關系、使用者付費和補貼制度等。政府職能社會化是指政府改變過去傳統的大包大攬的做法，將原來由政府包攬管轄的許多事物，通過社會轉移或委托代理等方式，改由企業、社會團體、群眾組織、社會中介來辦理，以節約財政開支，提高政府工作效率[11]。政府職能市場化和社會化使政府的角色和職責發生了改變，政府不再是服務的生產者，而轉變為公共服務需求的購買者、確認者。但與此同時，并不代表著政府不再負責任，而是要對生產公共產品的組織進行嚴密的監督和檢查，使其提供的公共產品的價格和質量都符合供給對象的要求。政府在供給農村公共產品時也可以通過各種方式充分調動市場、企業、人民群眾及社會團體的力量，增加市場供給與自愿供給[12]。

1.增加市場供給。公共產品市場化必須具備部分排他性、有效的激勵制度為基礎，這樣才能激勵私人機構生產公共產品。由于很多農村公共產品是準公共產品，為部分排他性提供了基礎，通過使用者付費、工程招標、補貼及業務出租等形式，私人機構可以收回成本并且有所收益，正式基于成本—收益分析，公共產品市場化供給成為可能。目前農村公共產品的市場化供給主要體現在以下方面：第一，鄉村道路建設市場化。通過出讓部分公共資源的使用權，以換取私人主體承擔鄉村道路建設的責任或者為建設籌集資金。第二，農村供水市場化。很多鄉鎮成立了股份制的水務公司，實行聯村集中供水。通過農民使用者付費的方式獲得收益。這樣不僅解決了財政資金不足的問題，也使農民解決了飲水問題。第三，農田水利設施經營市場化。將小型水庫、蓄水池等水利工程通過租賃承包的方式把使用權轉讓給農戶，按照“誰投資、誰經營、誰收益”的原則，有效解決了水利設施建設和維護的資金問題。

因此，政府應該大力支持部分公共產品的市場化改革，同時也要加強監管，防止企業為了自己的收益而損害農民利益的現象發生。

2.加強自愿供給。在廢除農村“三提五統”后，國家以法律的形式確定了“一事一議”制度，這是一種“自愿籌資——自我供給——自主治理”的供給途徑。但這種模式并未取得較好的效果。自愿供給中另外一種方式卻異軍突起，成為農村自愿供給的主要形式，這就是農民自愿加入農作合作組織，由合作組織排他性地供給公產共品。政府應該采取各種方式鼓勵這種自愿供給。

第一，鼓勵農民成立農業合作社。農村合作組織實質上一個農民生產經營的“俱樂部”，在農戶繳納會費成為“俱樂部”的成員之后，原來單個農戶所必須面對的有關農業生產材料、生產、技術及銷售等的零碎信息，就變成“俱樂部”內部成員所共享的公共產品。這樣改變了過去分散經營所帶來的成本高、風險大、經驗難以分享的困難，有效地抵抗了市場風險，促進了農業生產的發展。

第二，推動成立專業性質的農民協會[13]。農民協會是部分農民因生產同一種農作物或經營同種產業而形成的組織。農民只需花費少量會費就會成為協會會員，協會負責對會員的成產、經營及銷售提供全方位的信息服務和技術指導。同時，農民協會作為代表農民自身利益的非政府組織，可以一定程度上制衡村委會和基層政府的權力濫用，有效地維護農民利益。

因此政府不僅應在立法上承認農村合作社及農村協會的合法性，更應該在農業技術推廣與培訓、病蟲災害防治等方面給予大力支持。

（三） 其他制度的協同變遷與政策配套

自上而下的集中型供給機制主要靠基層政府（縣鄉政府）負責執行中央和省級決策，因此基層政府是供給公共產品的關鍵環節，要想從根本上提高公共產品供給質量，提供符合本區域農民需求的公共產品，就是要在堅持中央集權制的條件下擴大基層政府的權力，提高其財政能力，切實做到基層政府財權與事權的統一。要做到這一點，必須進行相關制度的協同變遷與政策配套。1.推動行政體制改革，減少政府級次，降低決策與供給重心。推動“省直管縣”改革。農村公共產品供給決策和資金從中央至地方基層，要經中央、省、地市、縣、鄉多個層級，無形之中增加了供給的成本。政府層級的過多導致了公共產品效率低下、資源浪費。“省直管縣”是一個比較切合實際的做法，有利于擴大縣權、提高縣級政府的財政水平，這對農村公共產品供給是有利的。市級政府可以作為省級政府的派出機構，主要負責縣際事務的協調。

同時，降低決策與供給重心，發揮地方政府的優勢。縣級政府與中央和省級政府相比可以發揮其接近農民的優勢，更好地收集關于農村公共產品需求偏好的相關信息，從而使得農村公共產品的供給更好地符合農民需求。盡管目前“自上而下”的公共產品供給模式基本運行良好，但這是靠上級政府的政治壓力與專項轉移支付合力而得以推行。要想適應現在農村社會經濟發展情況，農村公共產品供給的決策與供給重心必須下移[14]。通過省直管縣的改革，縣級政府正好可以承擔起農村公共產品決策與供給主體的責任。

另外，改革基層政府機構，逐步解決鄉鎮債務負擔。由于鄉鎮政府機構膨脹，編外人員冗雜，行政管理成本過高，使有限的鄉鎮財政成為吃飯財政，消耗了本來用于農村公共產品供給的資源。因此本著“精簡、統一、效能”的原則調整機構設置，精簡人員，提高政府工作效率。另外，要有步驟有計劃地解決鄉鎮政府的歷史債務。

2.推進財政稅收體制的改革，為縣鄉成為供給主體提供資金支持。增加縣鄉財政收入。自從分稅制后，地方政府的財政收入占全國財政收入的比重降低，財權向中央集中，而事權卻逐步下發，縣鄉基層政府財力拮據。因此改革現有的財政稅收體制，將部分稅基廣、收入多的稅種劃歸縣鄉政府，加大縣鄉政府在共享稅中的分享比例。

同時，加大無條件轉移支付力度。現在的轉移支付大多數是專項轉移支付，并且相求是基層政府進行資金配套，這無疑會限制了基層政府的靈活性，最重要的是增加了貧困地區的財政困難。加大無條件轉移支付的力度對于改善貧困地區農村公共產品的供給有很重要的作用。

六、結語

中國農村公共產品供給體制不是一個單一的問題，它是以中國行政管理體制及財政管理體制為基礎的。在中國單一制的中央集權體制一時無法改變以及縣鄉政府作為農村公共產品供給的關鍵環節，本文以縣鄉基層政府行政體制及財政體制改革為突破口，通過“省直管縣”減少政府層級，擴大縣權鄉權，降低決策與供給重心，使縣鄉成為農村公共產品供給的主體，同時以基層政府民主改革為基礎，建立以農民需求為導向的農村公共產品供給機制。隨著中國社會經濟的發展，中央及地方各級政府將會加大對農村公共產品的投入，建立城鄉均衡的公共產品供給機制，使農民與城市居民享有共同的國民待遇，終究會實現。

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