中國事權與支出責任劃分探析

●秦 強

中國事權與支出責任劃分探析

●秦 強

改革開放以來，發展經濟一直被視為解決社會各個領域問題的關鍵，而地方政府恰恰是中央各項政策的最終執行者，同時，也是政府主導型市場經濟體制下經濟資源配置的主導者。因此，賦予地方財權成為激勵地方政府發展經濟的重要手段。

回顧中國歷次財政體制的改革或調整，從1980年實行的“劃分收支，分級包干”體制到1994年分稅制財政體制，主要是圍繞著財權劃分以及財力保障來展開。然而，事權劃分不清晰也導致支出責任被層層下放，越基層的政府財政收支平衡的壓力越大。當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，經濟發展階段的變化對政府職能提出新的要求，隨著城市化的快速發展和人們生活水平的不斷提高，對民生類公共服務的需求也提出更高的要求。要適應這種形勢的變化，需要從財政體制入手，通過厘清政府間的事權和支出責任，讓基層政府擁有更強的財政能力和財政自主性，從而能夠更好地服務于百姓。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次將“深化財稅體制改革”單獨作為一部分進行闡述，同時提出建立事權和支出責任相適應的財政管理體制的改革目標。在多級政府體系下，通過合理地劃分事權，使地方政府擁有更大的政策空間，能夠因地制宜地匹配地方百姓的公共需求。通過合理界定各級政府支出責任，搞清楚“誰出錢”和“誰花錢”的關系，才能進一步劃分財政收入，并通過轉移支付等手段調節上下級間的財力余缺，彌補地方政府履行事權存在的財力缺口。

一、事權與支出責任的內涵和劃分原則

與西方聯邦制國家不同，我國政治和行政權力高度向上集中，上下級政府間的關系是委托——代理關系，或者說是自上而下的授權，越是低層次的政府，所獲得的授權越小。這種體制主要表現為人事權、立法權和行政審批權等權力高度集中，越高級次政府的話語權越大，更便于其通過出臺政策將劃分不清晰或存在重疊的事權向下轉移。同時，上級所出臺的政策往往在明確地方職責的同時，沒有涉及財力保障，延續了計劃經濟體制下上級“領導”下級的管理體制。

(一)事權劃分的原則

事權可以界定為一級政府在管理公共事務和提供公共服務中享有的權力，具體來說可以包括公共事務和服務供給執行權等。當然，政府間分權最理想的結果是事權的歸屬完全統一劃分，至少決策權與執行權是一致的。但在我國，決策權與執行權相分離的現象是比較普遍的，如各省市調整食品藥品監管事權過程中，該事權劃分的政策文件一般是由省級主管部門出臺（即決策權），具體的各項監督檢查事權（即執行權）則由省級、市級、縣級和鄉鎮食品藥品監督機構分別承擔。基于中國的現實情況，公共事務決策權的劃分應遵循四個原則：一是行政管轄與公共服務受益范圍相統一的原則。政府所出臺的政策是由其及以下各級政府執行的，所提供的公共服務的主要受益者應僅限于轄區范圍內的企業和居民，若公共服務受益范圍超出行政管轄范圍，則會打擊地方政府積極性，反之，則會造成轄區內公共服務供給的不均衡。二是信息充分和對稱原則，即公共事務或公共服務的需求信息獲取的效率。三是適應性原則，即經濟發展和穩定職能的決策權應歸中央政府，收入分配職能則應由中央和省級政府共享。執行權的劃分應遵循信息充分和對稱原則，如中央出臺的“家電下鄉”政策，應由基層政府來執行。四是政治和經濟市場統一的原則，既要保證中央對地方公權的有效約束，也要確保全國性市場的統一。

(二)支出責任劃分的原則

支出責任則是指一級政府在管理公共事務和提供公共服務中所應承擔財力支出的義務，政府間支出責任的分配應根據政府財政職能的劃分為依據。應遵循三個原則：一是適應性原則，即經濟發展和穩定職能應主要由中央政府負責，收入穩定職能則主要由中央和省級政府負責；二是外部性原則。各項公共服務的提供，應該由控制著服務提供的效益與成本內部化的最小地理區域的轄區來進行。然而，地方政府提供公共服務往往會產生外部性，這時應該以評估外部性大小為依據來劃分政府支出責任；三是激勵相容機制。上下級政府間存在責任委托關系時，通過轉移支付制度的設計激勵代理方在履行相關責任時能夠實現委托方的意圖。

二、我國政府間事權和支出責任問題的分析

(一)地方政府事權自主程度不高

目前，我國政府間事權劃分的現實情況是：決策權和監督權向上集中，執行權層層下放。決策權主要集中在中央和省級政府，省級以下各級政府更像執行者的角色，中央政府所出臺的政策往往“全”而“廣”，不但涵蓋了中央應承擔的職能，也涉及地方各級政府所應承擔的公共事務。同時，由于政策的執行情況往往被作為衡量地方“政績”的重要指標之一，使得地方政府不得不疲于落實上級下達的各項政策，以及應付上級組織的各種檢查，大大擠占了地方政府的行政空間和財政空間。此外，由中央出臺的“一刀切”式的政策安排難以兼顧地區發展不平衡的實際情況，并不完全適用于地方性公共服務，這種政策“錯位”安排也會大大削弱地方財政資金的使用效益。

(二)縱向政府間支出責任劃分和執行的問題

目前，我國中央與省級政府間的支出責任的法律依據是國務院于1993年頒布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（以下簡稱 《決定》），規定中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。這一劃分事實上僅明確了國防、外交和機關運轉經費支出責任的歸屬，絕大多數的支出責任是由中央與地方共同承擔的，如經濟發展、文化、衛生、教育、支農等。但事實上，分稅制體制在執行過程中，地方政府卻承擔了國防和外交事務支出責任的大部分責任。以2012年中央和地方財政支出決算數為例，地方國防決算支出為210.54億元，其中中央對地方轉移支付安排24.64億元，即地方約安排了185.9億元的國防支出；地方外交決算支出為1.44億元。同時，由于各項事業發展的政策主導權在中央政府，地方政府往往只是政策的執行者，甚至沒有政策執行的靈活裁量權，造成交叉重疊的支出責任難以合理而準確地界定，它們或是不合理地下放至地方政府，或是通過專項轉移支付的方式安排，大大加重了基層政府的財政負擔和行政運轉負擔。此外，隨著政府職能的調整和豐富，如社會保障和保障房建設，這些新增公共事務的支出責任也最終主要落到地方政府。

(三)政府間財政體制與行政管理體制不統一

西方聯邦制國家的行政管理體制與財政體制基本是統一的，即行政機構對哪級政府負責，則由哪級政府撥款，且其本級政府所設立的行政機構一般只對本級政府負責，并不受上級部門的管制。然而，我國省及以下各級政府的職能部門不但要對本級政府負責，還要接受上級相關部門的業務指導、檢查和監督，甚至上級部門也能夠通過出臺部門政策將其事權向下級委托。同時，還有部分機構采取垂直管理（如海事、武警等）或雙重領導制，這些部門既為地方的經濟和社會的穩定和發展做出了貢獻，又承擔了上級政府的職能。現行的財政體制下，這兩類部門的人員和公用經費開支是由其主管部門負責統一劃撥，項目經費則由主管部門和機構所在地政府共同負擔。由于兩類部門所承擔之責任的歸屬難以合理地界定和準確劃分，且各級政府部門的預算也并未聯網，在編制部門預算時，很容易造成多頭申報經費的問題，因此，這兩類部門項目經費支出責任的劃分也值得進一步研究細化。

(四)橫向政府間的責任劃分仍然缺位

分稅制財政體制下，地方政府間為獲得流動性稅源而形成競爭關系，各方在配置本地區公共資源時，都盡量將其外溢性控制在最小的范圍內，造成省域間、地區間交界地帶經濟發展嚴重滯后于各省、各地區的經濟中心帶。

三、改革現有事權與支出責任劃分的幾點建議

(一)合理劃分政府間的事權

事權劃分的重點在于決策權的劃分，決策權又可進一步細分為“決定做什么事”、“如何去做”、“如何分工”等權力。我國是單一制國家，在劃分政府間事權時，需要考慮在賦予地方政府一定自主權力的同時，還需要保證中央政府對地方政府的公權形成有效的約束。考慮到政治體制的因素，我國不可能在短時間內由“自上而下”的權力分配體系變革為完全的“自下而上”的權力運行機制，因此，必須保證中央的高度權威，以及保持政治相對的統一，“決定做什么事”以及“如何分工”的決策權應主要集中于中央。同時，地方政府配置財政資源擁有“信息優勢”，他們更了解地方百姓的公共需求結構和需求排序情況，因此，也應賦予地方“如何去做”的決策權。

(二)明晰政府間的支出責任

在我國，如果單純考慮將決策權的歸屬作為劃分支出責任的依據，顯然不符合中國的實際情況，單純考慮執行權的歸屬來劃分支出責任又會重蹈覆轍。因此，就中國現行體制而言，不能夠照搬西方聯邦制國家“誰決策，誰執行，誰支出”的模式。應根據公共事務的受益范圍與政府行政管轄范圍相統一的原則，細化政府間的支出責任。支出責任重疊的領域是難點，高級次的政府應承擔其轄區內重疊公共事務的均等支出和均衡發展的責任，前者是指不區分轄區內地區發展的差異，按照統一的標準分配財政資源；后者是指根據轄區內地區發展的差異狀況，有區別地分配財政資源。

(三)協調好政府間的財政體制與行政管理體制

我國 “條塊化”管理模式是單一制政體的產物，在此體制基礎上要協調好財政體制與行政管理體制，可以從四個方面著手：一是繼續堅持“大部制”的改革，將職能相似或有較大重疊的部門合并，盡量減少同一公共事務“政出多門”的問題，同時也降低基層政府對上負責的行政成本；二是加快“省直管縣”的行政體制改革，實現行政管理層級扁平化有利于提高政府間信息傳導的效率，降低基層政府的行政成本；三是合理劃分垂直管理部門和雙重領導部門的支出責任，對地方而言具有外部性、屬于跨地區協調事務以及部門的行政運轉開支應由主管部門所在層級政府負責，基層政府主要負擔地方性公共事務的支出成本；四是建立政府間部門預算的信息化和網絡化建設，“條塊化”的管理體制決定了相當一部分財政資源要么是通過政府職能部門“自上而下”安排的，要么是用于執行上級部門出臺的各種政策，將各級政府部門預算實現聯網，有利于提高人大、財政、審計和上級部門跟蹤項目的緣起，從而查實項目資金配置的合理性和可靠性，減少項目重復申報經費和夸大項目預算的問題。■

廣西財經學院）

（本欄目責任編輯：尹情）