公眾養老金“并軌”訴求不能陷入“烏托邦”

唐鈞

近日，關于養老保險問題，有兩則互相矛盾或者說有點針鋒相對的新聞報道。一則稱，養老金并軌方案已完成或年內出臺；另一則卻表示，養老金并軌方案仍處保密階段，“談結果尚早”。

上述第一則消息來自一位沒有透露姓名的“接近人力資源和社會保障部高層人士”。他的說法是：“并軌方案已完成，包括前期各大部委如財政部、發改委等亦達成共識；也許還會進一步修改、論證，屆時再上報國務院。如無意外，并軌方案年內可以出臺。”

第二條消息的來源是對中國人民大學社保中心鄭功成教授的采訪。記者問：“現在這個方案基本上已經成型了嗎？”鄭功成回答：“沒有，這個只是在討論。”記者又問：“最后這個改革方案沒有出爐，是嗎？”鄭功成回答：“沒有，對。”

對比上述兩則消息的來源及報道中所做的具體描述和分析，就“并軌”所涉及到的問題的復雜性來看，鄭功成的說法可能更靠譜一些。

雙軌制改革停滯不前，

與體制內的阻力沒什么關系

以往涉及“雙軌制”改革停滯不前的社會輿論，大多把原因歸咎于公務員和事業單位人員的不滿乃至抵制。譬如上述報道中提到，“業界”將事業單位工作人員養老保險制度改革“試點無果”的原因，歸結于事業單位人員擔心退休待遇降低而有抵觸情緒。其實這并非全部事實真相，試想，如果改革方案能夠保證公務員和事業單位人員現在的工資待遇和未來的養老金待遇都不受影響，他們為什么要不滿乃至抵制呢？

當然，至于呼聲甚高的“并軌”，公眾的設想實際上大多是：一要公務員和事業單位人員從現在的工資中拿出錢來繳費，二是機關企事業單位退休人員的養老金待遇一律平等。但是，實事求是地說，這個想法可能并不切合“實際”。說穿了，這個設想與政府所說的“并軌”并非一回事：其一，要公務員和事業單位人員繳費并不難，先加工資就行；其二，如果將基本養老保險和職業年金放到一起算，最終結果不會一律平等。

一些“并軌”建議不具備可操作性

上述報道，披露了一些與“并軌”相關的技術性細節，但這些看似“細節”的問題其實解決起來并不像想象當中那么簡單。

譬如，報道中將“職業年金”看作“并軌”的“玄機”，專家給出的相應解決辦法是：“公務員、全額事業單位人員的職業年金資金來源由財政保障；差額撥款事業單位的解決方案或是‘財政支出+單位自籌’。”

提一個問題：差額撥款事業單位實際上主要是醫院和學校，用腳趾頭想一想，這些“單位”將會怎樣來“自籌”這筆對現在而言的“額外開支”？這是否意味著“并軌”后教育和醫療費用將會“合理地”大幅上漲，而政府則“正當地”推卸了本應承擔的責任。

又如，報道中說：要“根據公務員的現有工齡，經過計算補齊相應的養老保險和職業年金（繳費）”。即使只算公務員，公開的數字是760萬，就算平均每人補20年，每年補2萬（基本養老保險和職業年金各1萬），那是多少？3.04萬億元人民幣；如果加上“參公”的事業編制人員，就算1200萬人，那是多少？4.80萬億元人民幣。

財政愿意將這么一大筆資金交給養老保險基金“封閉管理”嗎？反過來看，倘若不補繳以前的養老保險和職業年金繳費，那么繳費是與待遇掛鉤的，將來支付的時候怎么辦？這是否意味著又會形成一筆更大的空賬。

有很多專家建議用“老人老辦法，新人新辦法”的方式來解決上述問題。報道中也提到，深圳市已經在采取這種方式，其做法是：“在事業單位新人這一塊，已經實施了新的養老保障制度，就是社會養老保險加職業年金的一個新型養老保障制度，事業單位新人在基本養老保險和地方補充養老保險這一塊，跟企業員工是完全并軌，實行了統一制度。”按此項改革方案，實施起來肯定容易得多。但是，若看改革的全部進程，深圳市是從2010年開始實施新制度的，此前參加工作的公務員平均工作年齡假設為30年，那么，真正的、完全的“并軌”，大概要到2040年才能實現。這與當前感受到的“只爭朝夕”的改革的“迫切性”似乎又不相符。

養老金“并軌”，急不得

前不久，筆者寫過一篇文章，批評社會政策設計和實施中的線性思維，即主觀地設定一個目標（在社會保障領域大多是以“國際趨勢”為導向），然后不擇手段、不顧一切地要去實現這個目標。在“并軌”問題上，實際上也同樣存在類似的問題。將所有的工薪勞動者納入同一個制度，是政府設想的“并軌”的初衷，據說這樣做可以使所有勞動者在不同的工作崗位之間自由流動。但是，中國的社會保障制度改革并不是在“一張白紙”的基礎上起步的，這就需要考慮改革的成本。對于機關事業單位的養老保險制度，本來財政只需負擔已經退休的人員的退休金，現在則還要加上為全體從業人員（5000萬人左右）支付的養老保險費（這比現在的退休金支出要大得多），由此而形成的龐大基金積累還要保值增值……

綜上所述，為實現“并軌”付出的行政成本（包括經濟成本和機會成本），還有可能面臨的風險（包括經濟風險、社會風險和政治風險），許多人實際上并沒有認真掂量過。不是說絕對不可以或不應該改革，而是在下決心以前要把方方面面涉及的問題和障礙進行盡可能周延的考量，然后一一做好應對方案，最后胸有成竹地決策。如是僅僅為了已經將此列為“2014年的重點任務”而輕率出擊，可能后患無窮。屆時被“斷”的可能并不局限于“腕”，而會包括更多更重要的器官。

至于社會上的“并軌”呼聲，說穿了，只是一個追求結果平等的“烏托邦”，這在市場經濟社會中不可能實現（至少，迄今為止世界上沒有一個國家是這樣做的）。請各位看官不要罵人，這里只是實事求是地道出了事實真相：從現在已經初顯端倪的“并軌”方案看，實際上與追求結果平等完全是南轅北轍。如果對此避實就虛，以混淆詞義來忽悠公眾，反倒有可能會造成愈加負面的社會影響。

（作者系中國社科院社會政策研究中心秘書長）