地方土地整治規(guī)劃實(shí)施的探索與實(shí)踐

劉新衛(wèi)，梁夢(mèng)茵，鄖文聚，湯懷志，楊華珂

（1.國(guó)土資源部土地整治中心，北京 100035；2.國(guó)土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035）

地方土地整治規(guī)劃實(shí)施的探索與實(shí)踐

劉新衛(wèi)1,2，梁夢(mèng)茵1,2，鄖文聚1,2，湯懷志1,2，楊華珂1,2

（1.國(guó)土資源部土地整治中心，北京 100035；2.國(guó)土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035）

研究目的：掌握地方土地整治規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況，總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)做法，為加快推進(jìn)本輪土地整治規(guī)劃實(shí)施提供參考。研究方法：函調(diào)法、實(shí)地調(diào)研法和政策分析法。研究結(jié)果：各地在實(shí)施土地整治規(guī)劃過(guò)程中，因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)各類土地整治活動(dòng)，土地整治工作的綜合成效逐步顯現(xiàn)，并且積累了一些經(jīng)驗(yàn)、增強(qiáng)了制度供給能力。研究結(jié)論：土地整治規(guī)劃是推進(jìn)土地整治工作的基本依據(jù)，是保障土地整治活動(dòng)科學(xué)、規(guī)范、有序開(kāi)展的重要前提，對(duì)于當(dāng)前土地整治規(guī)劃實(shí)施中暴露的問(wèn)題和不足要有針對(duì)性地予以解決。

土地整治規(guī)劃； 實(shí)施；探索；實(shí)踐；地方

1 引言

2012年3月國(guó)務(wù)院批復(fù)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011－2015年）》，同年4月國(guó)土資源部和財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》后，各地加快推進(jìn)各個(gè)層級(jí)土地整治規(guī)劃編制工作[1]，并在此之后相繼轉(zhuǎn)入規(guī)劃實(shí)施階段。規(guī)劃的生命力在于實(shí)施。特別是隨著土地整治事業(yè)發(fā)展、資源環(huán)境時(shí)空演化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化，土地整治的現(xiàn)實(shí)需求與目標(biāo)任務(wù)發(fā)生變化，規(guī)劃工作也從第一輪（2001—2010年）的土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃發(fā)展到本輪（2011—2015年）的土地整治規(guī)劃，不僅規(guī)劃名稱有所改變，規(guī)劃理念、層級(jí)體系、內(nèi)容方法、程序規(guī)范等也有較大變化，如何保障和推進(jìn)各地土地整治規(guī)劃順利實(shí)施受到政府部門和專家學(xué)者高度關(guān)注[2]。本文基于函調(diào)和實(shí)地調(diào)研結(jié)果，初步分析了地方各級(jí)土地整治規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)展、做法和成效，并就規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問(wèn)題提出了對(duì)策建議。

2 研究方法與數(shù)據(jù)分析

為及時(shí)了解地方各級(jí)土地整治規(guī)劃實(shí)施情況，筆者所在的土地整治規(guī)劃實(shí)施跟蹤調(diào)查研究小組在開(kāi)展前期研究、制定工作方案的基礎(chǔ)上，于2013年10月以發(fā)函的形式對(duì)山東、安徽、四川和遼寧4個(gè)省級(jí)、海淀等8個(gè)市級(jí)和通州等100個(gè)縣級(jí)區(qū)域（50個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣和50個(gè)國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)）土地整治規(guī)劃實(shí)施情況開(kāi)展函調(diào)；在函調(diào)了解面上情況的同時(shí)，還有針對(duì)性地選擇相關(guān)地區(qū)進(jìn)行更為詳細(xì)的實(shí)地調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容涵括規(guī)劃實(shí)施總體情況、目標(biāo)任務(wù)完成程度、配套政策制度建設(shè)，以及規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)做法、存在的主要問(wèn)題和相應(yīng)的對(duì)策建議等方面情況。截至2013年底，共收回4省7市87縣函調(diào)反饋報(bào)告，并且實(shí)地調(diào)研了浙江、江西和四川3省的6個(gè)市、縣。

表1 函調(diào)和實(shí)地調(diào)研區(qū)域分布情況Tab.1 The distribution of the postal and spot investigation area

從調(diào)查情況看，各地能夠認(rèn)識(shí)到土地整治規(guī)劃是規(guī)范有序開(kāi)展土地整治工作的基本依據(jù)，堅(jiān)持“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”方針，因地制宜推進(jìn)所在地方土地整治規(guī)劃編制、報(bào)批和實(shí)施，本輪土地整治規(guī)劃工作提出的建立“全國(guó)—省—市—縣”4級(jí)規(guī)劃體系目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)規(guī)劃體系建立過(guò)程中，各地都能認(rèn)識(shí)到各級(jí)規(guī)劃各有側(cè)重，上級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)下級(jí)規(guī)劃，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和宜耕未利用地開(kāi)發(fā)等各類土地整治活動(dòng)，逐級(jí)分解落實(shí)全國(guó)土地整治規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，特別是“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模”和“補(bǔ)充耕地總量”兩個(gè)約束性指標(biāo)必須限時(shí)保質(zhì)完成，“農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)模”等預(yù)期性指標(biāo)也要努力實(shí)現(xiàn)。雖然一些市、縣級(jí)土地整治規(guī)劃尚未正式發(fā)布，但由于規(guī)劃編制任務(wù)部署較早，編制工作已經(jīng)開(kāi)展，并且能夠做到邊編制、邊論證、邊實(shí)施，規(guī)劃的引導(dǎo)作用在很大程度上得到發(fā)揮。

作為反映總體現(xiàn)象的特定概念和具體數(shù)值，規(guī)劃指標(biāo)是規(guī)劃目標(biāo)的具體化和定量化，是清晰表示規(guī)劃內(nèi)容、思路與方案的重要方式。從土地整治規(guī)劃指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況來(lái)看，“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實(shí)現(xiàn)程度分別為39.71%、33.40%和38.65%，“經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量提高程度”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣均為1個(gè)等別以上，“農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)模”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實(shí)現(xiàn)程度分別為 41.46%、25.11%和40.16%，“補(bǔ)充耕地總量”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實(shí)現(xiàn)程度分別為75.83%、69.37%和60.27%，“農(nóng)用地整理補(bǔ)充耕地”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實(shí)現(xiàn)程度分別為152.96%、43.38%和42.89%，“土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實(shí)現(xiàn)程度分別為91.46%、112.68%和37.46%，“宜耕后備土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實(shí)現(xiàn)程度分別為49.54%、109.04%和36.03%。

3 規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)做法

各地在實(shí)施土地整治規(guī)劃過(guò)程中，圍繞規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和土地整治工作基礎(chǔ)，從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全管理制度、創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、鼓勵(lì)公眾參與和提升能力水平等方面有序推進(jìn)土地整治活動(dòng)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)了制度供給。

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施組織領(lǐng)導(dǎo)，形成推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施合力

實(shí)施土地整治規(guī)劃應(yīng)該兼顧國(guó)家戰(zhàn)略、地方需求和群眾利益，需要充分發(fā)揮各級(jí)政府及其相關(guān)部門的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。根據(jù)調(diào)查情況，各地高度重視土地整治規(guī)劃實(shí)施工作，將規(guī)劃實(shí)施列入政府重要議事日程，并從建立組織機(jī)構(gòu)、健全規(guī)劃體系和嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施等方面推進(jìn)規(guī)劃執(zhí)行。安徽省在省、市和縣級(jí)層面均成立了政府主導(dǎo)、相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃安排的各類土地整治活動(dòng)；嘉興市建立了市、縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)掛土地整治項(xiàng)目制度，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)責(zé)任考核。長(zhǎng)壽區(qū)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，形成土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)相銜接的規(guī)劃體系；博羅縣在土地整治規(guī)劃指導(dǎo)下，編制了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃。霍邱縣定期檢查規(guī)劃執(zhí)行情況、巡查重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)展；湟中縣嚴(yán)格按照規(guī)劃編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，引導(dǎo)國(guó)家、省、市、縣投資實(shí)施土地整治項(xiàng)目。

3.2 健全規(guī)劃實(shí)施管理制度，規(guī)范有序推進(jìn)土地整治

加強(qiáng)實(shí)施管理是確保土地整治項(xiàng)目質(zhì)量和資金安全的根本保證，也是土地整治規(guī)劃實(shí)施取得實(shí)效的前提條件。從調(diào)查情況看，針對(duì)土地整治工作中存在的重立項(xiàng)輕實(shí)施、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，以及資金使用不合理等問(wèn)題[3]，各地從加強(qiáng)計(jì)劃管理、嚴(yán)格資金管理和強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)管入手，努力做到實(shí)施規(guī)劃有計(jì)劃安排、有資金保障、有制度約束。揚(yáng)州市每年下達(dá)土地整治年度計(jì)劃，編制年度實(shí)施方案，并對(duì)進(jìn)度跟蹤問(wèn)效；宜賓縣按照“申報(bào)一批，實(shí)施一批，儲(chǔ)備一批，見(jiàn)效一批”的方式滾動(dòng)推進(jìn)土地整治項(xiàng)目。訥河市集中新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅、土地復(fù)墾費(fèi)以及農(nóng)、林、水、路等部門相關(guān)資金作為專項(xiàng)資金，建立了基金化管理機(jī)制；寧鄉(xiāng)縣實(shí)行資金使用申報(bào)制度，未經(jīng)立項(xiàng)不予補(bǔ)助，根據(jù)工程進(jìn)度撥款并定期檢查。山東省建立了由監(jiān)察部門牽頭，國(guó)土等部門參與的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，國(guó)土資源廳聯(lián)合財(cái)政廳采取現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、月報(bào)季報(bào)、問(wèn)責(zé)約談等措施，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展。

3.3 創(chuàng)新土地整治激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方面積極主動(dòng)性

本輪土地整治規(guī)劃確定的主要任務(wù)，尤其是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重、時(shí)間緊、壓力大[4-6]，在目前土地整治資金渠道相對(duì)單一、隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后的情況下，完成既定任務(wù)面臨著較為突出的資金和人手等問(wèn)題。調(diào)查結(jié)果表明，各地高度重視調(diào)動(dòng)基層政府和有關(guān)單位、個(gè)人積極性，并從建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制、推動(dòng)形成市場(chǎng)機(jī)制等方面出臺(tái)了一系列保障土地整治規(guī)劃實(shí)施的政策措施。大興區(qū)每建一畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，市財(cái)政配套3000元；蕭山區(qū)將驗(yàn)收合格的由各鎮(zhèn)街、場(chǎng)、平臺(tái)投資土地整治項(xiàng)目所取得耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的70%留歸他們自行使用；潼南縣對(duì)未完成年度計(jì)劃或不按規(guī)劃開(kāi)展工作的，在安排下年度計(jì)劃和資金時(shí)予以控制。崇明縣試點(diǎn)建立了多渠道籌集資金機(jī)制，并與土地整治效益分配機(jī)制有機(jī)結(jié)合；固始縣通過(guò)政府與有關(guān)單位簽訂投資建設(shè)協(xié)議，吸納社會(huì)資金用于土地整治；江津區(qū)通過(guò)改善基礎(chǔ)設(shè)施，培育地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，吸引社會(huì)資金投入土地整治。

3.4 推進(jìn)建立公眾參與機(jī)制，引導(dǎo)群眾參與規(guī)劃實(shí)施

維護(hù)群眾合法權(quán)益是土地整治工作的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，土地整治規(guī)劃實(shí)施必須堅(jiān)持農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位[7]，把群眾滿意作為規(guī)劃實(shí)施成效的根本目標(biāo)。根據(jù)調(diào)查情況，各地在推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施中充分尊重農(nóng)民意愿，并從加大宣傳力度、加強(qiáng)權(quán)屬管理和鼓勵(lì)公眾參與等方面確保群眾知情、參與和滿意。定州市在項(xiàng)目立項(xiàng)階段以座談會(huì)、發(fā)傳單等形式加強(qiáng)宣傳，在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段宣傳發(fā)動(dòng)群眾參與，在建設(shè)準(zhǔn)備階段通過(guò)宣傳統(tǒng)一思想；龍川縣建立規(guī)劃信息公示制度，通過(guò)宣傳增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的公開(kāi)透明度。慈溪市在項(xiàng)目實(shí)施前明晰權(quán)屬關(guān)系，做到實(shí)施前后權(quán)屬不變，若有調(diào)整要在實(shí)施前編制權(quán)屬調(diào)整方案；榮昌縣堅(jiān)持“尊重現(xiàn)實(shí)、照顧歷史、有利生產(chǎn)、有利穩(wěn)定”原則，合理調(diào)整土地權(quán)屬，確保不同權(quán)屬利益。阿榮旗項(xiàng)目區(qū)所在村組推選德高望重且有組織能力的人組成群眾監(jiān)督小組，監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施；蒼山縣層層簽訂管護(hù)合同，形成以群眾自我管護(hù)為主，國(guó)土部門定期監(jiān)督檢查的管護(hù)機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)能力建設(shè)，提升規(guī)劃實(shí)施保障水平

本輪土地整治規(guī)劃實(shí)施對(duì)土地整治系統(tǒng)的基礎(chǔ)能力建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而基礎(chǔ)能力建設(shè)水平也直接關(guān)系規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)能否順利完成[8]。從調(diào)查情況看，各地為更好推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，從加強(qiáng)建章立制、提升科技支撐、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)和推進(jìn)信息化建設(shè)等方面做了大量工作。四川省完善了土地整治項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，健全了勘測(cè)定界、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、監(jiān)理、檢查驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；鄧州市結(jié)合實(shí)際制定了市級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。景縣積極探索土地整治項(xiàng)目的新技術(shù)、新材料和新工藝；建陽(yáng)市積極引進(jìn)、推廣現(xiàn)代土地整治新方法和新技術(shù)。遼寧省各級(jí)國(guó)土資源管理部門進(jìn)一步明確了土地整治職能，健全了土地整治機(jī)構(gòu)；濉溪縣成立了土地整治專門機(jī)構(gòu)，初步建立一支涉及土地、農(nóng)業(yè)等各類專業(yè)的技術(shù)隊(duì)伍。寧河縣采用3S技術(shù)建立土地整治規(guī)劃信息系統(tǒng)，加強(qiáng)了土地整治的資源調(diào)查、評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)；欒城縣在規(guī)劃成果建設(shè)信息化基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，建立了規(guī)劃實(shí)施管理信息系統(tǒng)。

4 規(guī)劃實(shí)施的成效分析

各地在實(shí)施土地整治規(guī)劃過(guò)程中，堅(jiān)持促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)以及量力而行原則，以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)各類土地整治活動(dòng)，綜合成效開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。

4.1 土地整治規(guī)劃實(shí)施引領(lǐng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

各地在土地整治規(guī)劃實(shí)施中，堅(jiān)持以整治促建設(shè)、以建設(shè)促保護(hù)，大力推進(jìn)以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，確保了占補(bǔ)平衡，改善了生產(chǎn)條件，夯實(shí)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)。安徽省2011年以來(lái)實(shí)施各類土地整治項(xiàng)目1243個(gè)，新增耕地31524 hm2，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡有余，通過(guò)配套田、水、路、林提高耕地質(zhì)量1—2個(gè)等別；寶坻區(qū)2011—2012年間通過(guò)土地整治補(bǔ)充耕地2581 hm2，實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡目標(biāo)，并通過(guò)農(nóng)用地整治促進(jìn)了農(nóng)田集中連片，提高了基礎(chǔ)設(shè)施水平；扎賚特旗通過(guò)土地整治使原來(lái)無(wú)灌溉條件的“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”變成基礎(chǔ)設(shè)施齊全的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，耕地等級(jí)提高1個(gè)等別；惠農(nóng)區(qū)2011—2013年間通過(guò)土地整治增加耕地3208 hm2，促進(jìn)了農(nóng)田集中和設(shè)施改善。

4.2 土地整治規(guī)劃實(shí)施促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)和諧

各地通過(guò)實(shí)施土地整治規(guī)劃，促進(jìn)了生活條件改善，推動(dòng)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)了農(nóng)民增收致富，提高了農(nóng)村宜居程度，保護(hù)了傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，土地整治成為新農(nóng)村建設(shè)的有力抓手。海淀區(qū)通過(guò)土地整治，在部分鎮(zhèn)試點(diǎn)成立土地股份合作社，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)入股的集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員按協(xié)議分成收益；商丘市在規(guī)劃實(shí)施中注意避讓和保護(hù)特色村莊，大力保護(hù)富有傳統(tǒng)特色的農(nóng)耕文化和民俗文化；農(nóng)安縣通過(guò)實(shí)施土地整治項(xiàng)目，項(xiàng)目區(qū)人均耕地增加10%，農(nóng)民人均年收入增加270元；天門市把土地整治與新村示范、舊村改造和高產(chǎn)創(chuàng)建有機(jī)結(jié)合，以土地整治為平臺(tái)，強(qiáng)化項(xiàng)目資金整合，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)培植了相關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社。

4.3 土地整治規(guī)劃實(shí)施推動(dòng)了節(jié)約集約用地

各地在土地整治規(guī)劃指導(dǎo)下，通過(guò)整治農(nóng)村建設(shè)用地，優(yōu)化了區(qū)域土地利用格局，提升了節(jié)約集約用地水平，進(jìn)而拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間，推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的合理用地需求。揚(yáng)州市依據(jù)土地整治規(guī)劃，在加強(qiáng)整治散亂、閑置、廢棄、低效利用農(nóng)村建設(shè)用地的同時(shí)，有序推進(jìn)城中村等治理改造，近年來(lái)全市拆舊復(fù)墾3.6萬(wàn)畝，改造城中村45個(gè)；嘉興市實(shí)施規(guī)劃以來(lái)，逐步把全市858個(gè)行政村17000多個(gè)自然村集聚到40個(gè)左右新市鎮(zhèn)和300個(gè)左右城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，既解決了農(nóng)民建房違法用地問(wèn)題，又統(tǒng)籌安排了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共設(shè)施配套用地；商丘市通過(guò)整治“空心村”提高了農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約利用水平，通過(guò)推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾、城鎮(zhèn)工礦企業(yè)“退二進(jìn)三”提高了工業(yè)用地利用效率。

4.4 土地整治規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)

各地在推進(jìn)土地整治規(guī)劃實(shí)施中，注重發(fā)揮農(nóng)用地生態(tài)景觀功能，保護(hù)濕地和綠地等自然生態(tài)功能，采取工程、生物等措施改善土地生態(tài)環(huán)境，修復(fù)提升受損土地生態(tài)功能，不僅優(yōu)化了農(nóng)田和村莊的景觀格局，而且促進(jìn)了所在地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。揚(yáng)州市分類推進(jìn)土地整治工程，將土地整治規(guī)劃與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃結(jié)合，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線；海寧市按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高環(huán)境容納能力的原則推進(jìn)土地整治，維護(hù)了農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)；雷州市優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用地勢(shì)平坦、水源條件較好、集中連片的臺(tái)地區(qū)域，大力營(yíng)造獨(dú)具特色的臺(tái)地生態(tài)景觀模式；中寧縣2011—2013年間通過(guò)土地整治種（補(bǔ)）植農(nóng)田防護(hù)林39.51萬(wàn)株，土地整治項(xiàng)目區(qū)形成以網(wǎng)、帶、片、點(diǎn)相結(jié)合的農(nóng)田防護(hù)林體系，有效調(diào)節(jié)了局部農(nóng)田小氣候。

5 存在的主要問(wèn)題以及對(duì)策

各地在推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施中，總體上能夠按照規(guī)劃部署安排土地整治的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，發(fā)揮了土地整治規(guī)劃的引導(dǎo)和規(guī)范作用，但也暴露出一些問(wèn)題和不足，主要為：（1）規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度總體不高。從函調(diào)縣的調(diào)查情況看，以旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、補(bǔ)充耕地總量、農(nóng)用地整治補(bǔ)充耕地、損毀土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地、宜耕未利用地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地和農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)模等指標(biāo)來(lái)衡量，除補(bǔ)充耕地總量基本符合預(yù)期進(jìn)度外，其余指標(biāo)執(zhí)行情況均低于預(yù)期。究其原因，一些地方規(guī)劃編制工作正式啟動(dòng)時(shí)間較遲，另外，多數(shù)土地整治項(xiàng)目工期較長(zhǎng)，通常需要跨年度才能完成。（2）個(gè)別規(guī)劃任務(wù)完成難度較大。由于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模和補(bǔ)充耕地面積作為約束性指標(biāo)逐級(jí)分解下達(dá)，一些地方執(zhí)行規(guī)劃時(shí)高度重視高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和補(bǔ)充耕地，農(nóng)用地整治項(xiàng)目立項(xiàng)較多且偏重增加耕地?cái)?shù)量，而農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治和土地復(fù)墾因?yàn)榧?lì)約束機(jī)制尚不健全，完成既定任務(wù)面臨較大困難。（3）示范建設(shè)引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠。本輪規(guī)劃提出“繼續(xù)實(shí)施116個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣建設(shè)，有序推進(jìn)土地整治示范省建設(shè)，積極實(shí)施土地整治重大工程”，為實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)了重大工程、示范省、示范區(qū)和示范縣4個(gè)抓手，但截至目前，除了重大工程和示范省有明確支持政策，示范縣和示范區(qū)欠缺配套支持政策，很難發(fā)揮預(yù)期的示范引領(lǐng)作用。（4）土地整治保障體系建設(shè)不足。在法制建設(shè)方面，雖然不少地方出臺(tái)了相關(guān)政策和規(guī)章，但土地整治規(guī)劃甚至土地整治工作法律地位不高仍是客觀現(xiàn)實(shí)，一些地方不僅規(guī)劃批復(fù)發(fā)布滯后，而且存在任意調(diào)整規(guī)劃或者不按規(guī)劃立項(xiàng)現(xiàn)象，規(guī)劃銜接、資金聚合和項(xiàng)目整合也困難重重。在機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)方面，一些地方尚未建立專門土地整治機(jī)構(gòu)，更多地方則反映專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍不足、不穩(wěn)。在土地整治市場(chǎng)服務(wù)方面，雖然一些地方已經(jīng)嘗試加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)管理，但在許多地方這一塊仍是空白。

針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的上述問(wèn)題，結(jié)合土地整治規(guī)劃工作定位，筆者建議著重從以下幾個(gè)方面入手，加快推進(jìn)本輪規(guī)劃實(shí)施并取得實(shí)際成效。（1）加強(qiáng)土地整治的計(jì)劃管理。在規(guī)劃指導(dǎo)下編制實(shí)施土地整治年度計(jì)劃，強(qiáng)化五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的控制、協(xié)調(diào)作用，特別是及時(shí)分解下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田年度建設(shè)計(jì)劃和實(shí)施方案，推進(jìn)建立土地整治年度計(jì)劃實(shí)施跟蹤檢查制度，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行情況的評(píng)估考核。（2）加大部門協(xié)調(diào)和資金整合。真正落實(shí)土地整治共同責(zé)任，加快建立相關(guān)部門合力實(shí)施規(guī)劃工作機(jī)制，促進(jìn)土地整治規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃等協(xié)調(diào)銜接，推動(dòng)建立“政府主導(dǎo)、多元投入、有效整合”的資金籌集管理制度，有效聚合相關(guān)涉地涉農(nóng)資金，集中投入土地整治特別是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，并在資金使用上向高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣和基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)傾斜。（3）完善規(guī)劃實(shí)施的保障體系。國(guó)家層面盡快啟動(dòng)土地整治條例研制工作，各地也要加快制訂地方性土地整治法律法規(guī)，把規(guī)劃實(shí)施納入法治化軌道；加大土地整治科技創(chuàng)新和政策創(chuàng)新力度提升規(guī)劃實(shí)施的科技支撐能力和制度保障能力；健全各級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)職能，推進(jìn)建立土地整治從業(yè)人員上崗認(rèn)證制度，不斷提高管理隊(duì)伍和技術(shù)人員專業(yè)素質(zhì)；加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)管理，盡快建立全國(guó)性土地整治協(xié)會(huì)；加大宣傳力度，讓群眾切身感受到土地整治規(guī)劃實(shí)施帶來(lái)的明顯成效。

（References）：

［1］王世元，張少春.建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田 保障國(guó)家糧食安全——貫徹實(shí)施全國(guó)土地整治規(guī)劃，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議專輯［M］.北京：中國(guó)大地出版社，2012.

［2］吳海洋.“十二五”時(shí)期中國(guó)土地整治工作思考［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2013，27（3）：4-9.

［3］鄖文聚.土地整治 實(shí)現(xiàn)雙贏［J］.中國(guó)土地，2013，（8）：1.

［4］吳海洋.高要求與硬任務(wù)迸發(fā)新動(dòng)力——談如何推進(jìn)農(nóng)村土地整治和建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田［J］.中國(guó)土地，2011，（10）：16-18.

［5］劉新衛(wèi)，鄖文聚，陳萌，等.國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2013，27（6）：3-8.

［6］劉新衛(wèi)，李景瑜，趙崔莉.建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的思考與建議［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012，22（3）：1-5.

［7］吳海洋.農(nóng)村土地整治：助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化［J］.求是，2012，（7）：51-53.

［8］鄖文聚.關(guān)于加快土地整治創(chuàng)新的思考［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（6）：1-5.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香

Exploration and Practice of Land Rearrangement Planning at Local Level

LIU Xin-wei1,2, LIANG Meng-yin1,2, YUN Wen-ju1,2, TANG Huai-zhi1,2, YANG Hua-ke1,2
（1. Center of Land Consolidation, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 2. Agricultural Land Quality and Monitoring Key Laboratory of MLR, Beijing 100035, China）

The purpose of the study is to know the state of the implementation progress of land rearrangement planning at the local level, and summarize experiences of different places in order to provide reference for speeding up the land rearrangement planning implementation. Postal investigation, spot investigation and means of policy analysis are used. The result shows that, in the process of the implementation of land rearrangement planning, each place coordinated all kinds of land rearrangement activities according to the actual situation, and gained obvious comprehensive benefits. Meanwhile, these places accumulated precious experience and enhanced supply capacity of institution construction. The conclusion is that land rearrangement planning is the basic foundation of land rearrangement work and an important premise guarantee of land rearrangement activities, and we should solve the exposed problems and disadvantage.

land rearrangement planning; implementation; practice; exploration; at local level

F301.2

A

1001-8158（2014）12-0004-06

2014-02-28

2014-09-28

國(guó)土資源部2013年度軟科學(xué)研究課題“國(guó)土綜合整治模式對(duì)比研究”（201308）。

劉新衛(wèi)（1977-），男，安徽東至人，副研究員。主要研究方向?yàn)橥恋卣我?guī)劃與政策研究。E-mail: liuxinwei@lcrc.org.cn

鄖文聚（1962-），男，河南南陽(yáng)人，研究員，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)工程、土地整治、土地評(píng)價(jià)。E-mail: yunwenju@vip.sina.com