城市地下空間開發利用的問題及對策研究

柳孝來

地地下空間是在地層內部由長度、寬度、高度所給出的空間，是人類潛在的和豐富的自然資源。地下空間開發利用是城市發展到一定階段的產物，尤其是當城市發展面臨著地面空間擁擠、交通阻塞、環境變化、資源匱乏等問題時，城市地下空間的開發利用就成為城市建設和社會經濟發展的必然趨勢。

城市地下空間開發利用不僅有利于節約土地資源、改善城市環境，緩解城市人口和交通壓力；也有助于提高城市抵御自然災害的能力，保護地面景觀和城市的文化歷史風貌；還能夠在恒溫性、遮光性、隱蔽性、安全性等諸多方面發揮一定的優勢。因此，開發利用地下空間符合建設資源節約型、環境友好型和諧城市的要求，能夠改善城市生態環境，提高城市發展水平和居民生活質量。

一、城市地下空間開發利用的主要形式

1、各類安全的地下防護工程

歷史上，人類為了安全而自發利用地下空間的開端是挖穴而居。隨著社會發展和人類文明的進步，人們逐漸認識到地下空間的隱蔽、安全、防護等作用，出現了地下糧倉、地下密室等地下空間。經歷過戰爭以后，興建的地下防護工程主要為民防工程，用于防備空中襲擊，掩蔽人員和物資，有效地增強城市綜合防護能力。后來，為了發揮民防工程與城市建設的結合作用，出現了平戰兩用的民防工程，有效發揮了民防工程平時的經濟效益。

2、四通八達的地下交通設施

在城市集約化發展的過程中，隨著城市人口的增加和交通發展的需要，城市交通的立體化成為發展趨勢。交通隧道的建設是立體化交通的重要組成部分，尤其在穿越江河等方面，與架設橋梁和輪船擺渡共同形成了有效的城市交通體系。地下軌道交通、地下停車設施及地下步行道路網的建設，也為解決城市交通擁擠、提高交通效率、改善交通環境等方面其起到積極的作用。

3、形式多樣的地下街和地下商業建筑

地下街是由地下通道衍生而來，在人流較為集中的地下人行通道的兩側建設商業和服務類設施。地下商業建筑則又是地下街的延伸和補充，是在有條件的地區和建筑體內形成的較大規模的商業地下空間，通常也和軌道交通站點或者交通樞紐有連接通道。這是人們使用頻率較高的地下公共活動場所，提供了便捷的購物、休閑、娛樂設施，豐富了城市生活空間。

4、功能齊全的地下城市綜合體

隨著城市的發展，人們對方便、快捷、經濟、高效并集多種功能于一體的空間需求日趨明顯。因此，現代城市新型地下空間開發利用通常是地下城市綜合體的形式，將防護、交通和商業服務功能有機結合，并與地上城市綜合體相連接。民防工程考慮平戰結合，建筑設計上和周邊的軌道交通緊密聯系，提供地下的行車或停車設施，并將商業、休閑、餐飲、娛樂等服務設施分布其中，并在有條件的地區和地上的辦公、居住類建筑連成一體，形成功能豐富、形式多樣的綜合性地下空間。

二、城市地下空間開發利用存在的問題

1、缺乏整體的發展戰略和全面規劃

地下空間資源具有供給的稀缺性、開發結果的不可逆性等特點，其開發利用的系統性和綜合性較強，需要整合地上、地下空間資源，分析周邊環境和開發條件，實現諸多行業的協調發展。從目前的實際操作來看，一些地區急于發展城市建設，在開發利用的過程中缺乏整體的地下空間發展戰略和全面規劃，沒有對未來深層地下空間開發預留空間，造成城市地上大規模建設對地下空間開發利用的不利影響。例如：一些地區高層建筑的建設和市政管線的敷設過程中，沒有考慮地下空間開發利用，對土地的集約利用和地下交通設施的建設形成阻礙，尤其不利于城市地下軌道交通的選線和規劃發展。因此，在一些城市發展的過程中，仍缺少涵蓋地下建設、交通、市政、防災、物資儲備、資源循環利用等各個方面的綜合性的城市地下空間戰略規劃。

2、管理機構職能分散且合力不足

有效的管理是順利進行城市地下空間開發利用的前提。目前，由于城市地下空間的開發利用是較新的課題，尚沒有專門機構從事地下空間開發利用的管理。尤其是不同功能的地下空間和設施，在投資、建設和后期運營管理等方面都缺少協調和資源共享，更難以實現共同開發利用。例如：城建管理部門主管城市開發項目中涉及的商業或倉儲類地下空間建設，軌道交通管理機構主要從事地鐵項目的投資建設和運營管理，民防管理機構主管民防設施的建設開發利用，市政管理機構則主要從事地下過街通道的投資建設和地下管網的敷設及管理等。因此，由于各類地下空間的開發利用在投資功能、建設周期和運營管理要求上的差異，很難協調一致和共同開發，從而使地下空間開發利用仍存在投資浪費、地下反復開挖、現有地下設施破壞和已建成地鐵保護區內難以繼續開發利用等實際問題。

3、相關法規建設和政策相對滯后

在法律法規層面上，與地下空間有關的法律規范內容分散在《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《人民防空法》、《物權法》等諸多法律法規中。如果細化到開發建設的規范和標準層面，則主要集中在民防工程建設的設計規范、施工規范等。在關于各種功能的地下空間開發利用的具體政策、管理體制、建設標準、技術要求和施工規程等方面，相關的政策法規仍在制訂的過程中。例如：在土地管理和開發建設管理過程中，由于地下空間開發利用法規的滯后，一些大型城市綜合體在開發設計時，地下可建深度和可建面積的判定就缺少足夠的依據，只能依賴規劃部門的設計管理。如果無限制允許地下深層樁基和基礎建設，則會影響后期地下空間的開發利用；但如果完全不允許開發地下經營性面積，則也不利于商業空間和氛圍的形成。

4、資金來源和融資渠道非常有限

目前，非經營性地下空間開發利用都以民防設施、市政交通通道和停車、物資儲備空間等功能為主，且現有的融資渠道多以短期融資為主，長期的債權融資、股權融資、項目融資等直接融資方式在地下空間開發利用中的運用還非常少，致使近年來城市建設的資金來源和融資渠道單一等問題日益突出。一些地區也探索了由社會資金在開發地上經營性項目時，同步開發地下空間的方式。但事實上，由于地下空間投資建設的建安成本會高于地上建筑建設，且投資周期較長，后期運營的資金回收較緩。除了與軌道交通站點接建的周邊地下空間運營相對較好，其它項目的地下經營效益和開發的積極性仍有待進一步挖掘。因此，要大面積深入地實施地下空間開發利用，合理規劃和連接成片開發區的地下空間，實現土地的集約利用等，仍面臨資金來源和融資渠道等方面的壓力。

三、城市地下空間開發利用的對策和建議

1、依據發展戰略制定總體規劃和地下空間專項規劃

地下空間開發利用涉及到規土、交通、城建、市政、環衛、民防等很多建設和管理領域，需要有統一的發展戰略和總體規劃來指導開發利用過程；地下空間開發利用受到地面條件和地質條件的制約，需要技術支持和專項規劃管理的保障，充分調研并促進各系統間的協調發展。因此，應依據城市發展戰略和城市經濟發展的實際情況，盡快編制城市地下空間的總體規劃和重點地區的地下空間專項規劃，對城市未來地下空間的建設工作進行指導，規范城市地下空間開發利用行為。同時，要及時關注以地下共同溝、地下物流系統、地下交通系統、地下變電站為代表的地下市政設施與城市發展進程之間的關系，重視這些配套地下設施的發展趨勢、建設標準、安全運營規范及其對城市建設和其它項目開發的影響。

2、整合管理資源并設立專門的地下空間管理機構

地下空間開發利用是一項涉及諸多管理領域的系統工程，與地下空間開發利用相關的政策、規劃、投融資、建設、運營等方面的管理具有較強的綜合性，需要協調發改委、財政、建設、規土、交通、民防、公安、消防、市政、電力、供水、燃氣等各個方面。在推進城市建設和地下空間開發利用的初期，需要有協調機構將相對分散的管理職能統一起來，綜合各行業領域的需求，加強統一管理和平衡，實現地下空間資源的合理利用和地下空間項目的有序開發。在人口密集的老城區，應重視將現有已建成地下空間與新開發項目之間的聯系和協調發展；在新開發的新型城區，應注重成片規劃開發，有規模地開發利用地下空間，在有條件的地區考慮地下城市綜合體或地下城的發展模式，考慮地下軌道交通和交通樞紐等市政交通設施與經營性投資項目的結合，通過前期加強管理協調和建設指導，實現土地資源的優化配置，發揮城市地下空間開發利用的積極作用。

3、加快制定政策法規以規范地下空間開發利用行為

在城市土地管理和城市各類項目的開發建設過程中，已經不可避免地涉及到地下空間的開發利用問題，開發深度的規范、土地價值的分攤、容積率的計算、用益物權的界定、相關證照的頒發等問題，都隨著城市的發展和各類項目的推進逐步顯現出來，亟需要有專業的法律法規和政策依據，來保障城市地下空間開發利用的統一規劃、統一標準和統一管理，來規范城市地下空間開發利用行為。一般來說，在豎向層次的地下空間開發利用方面，首先主要開發利用淺層地下空間（地下30米以上），以提高土地利用效率、擴大城市空間容量和緩解城市壓力；中期開發利用中層地下空間（地下30—50米），以提高城市生活質量和改善城市環境質量；遠期開發利用深層地下空間（地下50—100米），以實現城市可持續發展和建立城市安全保障體系。采用循序漸進的方式對地下空間進行保護性的開發，也需要政策法規的規范和保障，才能真正注重地下空間開發的層次性、設施的安全便利性、功能的兼容性和使用的有效性，能夠為將來進行深層地下空間資源的利用創造有利條件。

4、投資主體的增加和融資渠道的拓展

地下空間的開發利用要擺脫單一投資主體和簡單融資渠道的運作模式，逐步建立投融資平臺和項目開發引進機制，有條件地吸引各類社會投資者的資金和技術，增加投資主體的豐富性和融資渠道的多樣性。在地下基礎設施項目的開發中，也可以考慮在保證項目質量、安全和效益的基礎上，引進具有投資能力的開發主體參與地下交通、地下管溝、地下變電站、地下垃圾處理廠等項目開發。在地下綜合體等經營性項目的開發中，可以引導開發主體按照城市發展的總體要求和方向，選擇服務和配套功能較強的項目與城市交通項目進行地下連接，為人們提供舒適便捷、合理高效的地下服務空間。通過多方面的努力，使地下空間開發利用項目即成為地上建筑項目的有利補充，也成為改善城市環境和提高城市效率的拓展方向。

（作者為上海環江投資發展有限公司總經理）