水電開發的移民問題(下)

文/湯鑫華 編輯/任 紅

水電開發的移民問題(下)

文/湯鑫華 編輯/任 紅

妥善解決移民問題的前提是觀念創新

在市場經濟社會里解決移民問題，首先要認真清理那些計劃經濟土壤里生長出來的思想觀念，按照社會主義市場經濟的內在邏輯，對這些思想觀念進行更新改造、升級換代。本文認為，需要創新的相關觀念至少有下述幾種。

1.水能資源不可全部開發

水能利用率、淹沒面積（與移民數量相關）和生態安全之間，存在一個平衡點。不超過這個點，水能可以而且應當盡量開發；反之，水電開發就應當止步了。

一些人認為，水電開發要爭取“百分百”，就是千方百計、不遺余力地把所有河流里蘊藏的水能資源全部開發出來。這在充分利用水能上是合理的，因為它可以用盡可能小的開發成本換取盡可能大的發電收益；但站在社會發展和生態文明全局的高度看就未必合理，因為它可能需要淹沒很多土地，可能使需要背井離鄉的移民數量直線上升，可能嚴重破壞河流的連續性、威脅其生物多樣性。水庫庫容小一些，把一級水庫改成多級水庫，水能損失不多，淹沒損失可能大大減少。如此，不管從經濟、社會、生態三者平衡的角度看，還是僅僅從經濟角度看，都可能是更為“劃算”的選擇。水能利用率、淹沒面積（與移民數量相關）和生態安全之間，存在一個平衡點。不超過這個點，水能可以而且應當盡量開發；反之，水電開發就應當止步了。

2.農民應當擁有有限土地產權

由于土地補償費和安置補助費如此重要，只有農民享有一定程度的土地產權，哪怕是有限的產權，農民的切身利益才能得到必要保障。

一些人認為，土地屬于國家和集體所有，占用它大致給予補償就行。但解決土地和林木的相關問題，首先都要明晰其產權。特別是，土地是農民最基本的生產資料，土地補償問題是水庫移民補償的核心問題。在水庫淹沒補償中，土地補償費和安置補助費占整個移民補償補助費的比重最大，是水庫移民生產安置資金的主要來源。由于土地補償費和安置補助費如此重要，只有農民享有一定程度的土地產權，哪怕是有限的產權，農民的切身利益才能得到必要保障。水庫移民土地的經濟補償問題搞清楚了，其他的地上農作物的青苗補償問題、各類房屋的補償問題、林木問題等都比較好解決。

3.當地民眾有權分享水電開發效益

水能資源從現行法律上看是屬于國家的，但其所在地的民眾有權享受水電開發帶來的經濟收益，資源的國家所有與其收益的民眾分享是互不矛盾的兩碼事。

三峽移民新城發展迅速。 攝影/胡誠

尋找三峽老照片上的你（一） 攝影/周國強/CFP上：1994年2月10日（農歷正月初一），嫁到湖北宜昌縣小溪塔的三峽中堡村11組移民朱迎春，帶著女兒和丈夫回娘家，身后是正在建設的三峽工地。當年的中堡村村民，主要靠種莊稼和果樹為生。下：2013年2月10日（農歷正月初一），湖北宜昌，記者在中堡新村5組找到回老家過年的朱迎春夫婦。當年抱在懷里的女兒覃宣維現已19歲，是三峽大學的學生，家里不少親戚現在都有了小汽車。

一些人認為，對于移民，根據預測的經濟損失給予足額的經濟補償就行。其實必須看到，水能資源從現行法律上看是屬于國家的，但其所在地的民眾有權享受水電開發帶來的經濟收益，資源的國家所有與其收益的民眾分享是互不矛盾的兩碼事。從本質上講，任何資源和財富的國家所有就是全民所有，事實上首先是資源財富所在地的民眾所有。我們不能習慣性地贊同在國家充分享受水電開發帶來的好處的同時，當地民眾的經濟狀況停步不前甚至惡化；更不能長期默認以國家名義開發水電的企業及其員工享受優厚待遇（還不要說是遠遠超過社會平均水平的待遇），而當地民眾的經濟狀況停步不前甚至惡化。當然，在利益分配上，水電開發不僅要妥善解決開發企業與當地民眾之間的關系，還要妥善解決發電地區與受電地區之間的關系、受益地區與受損地區之間的關系、上游與下游之間的關系，這些可能是規模更大、層次更高的利益分配問題。

4.各種合法財產都應同等地受到法律的保護

一些人認為，水電資源是國家所有的，為了國家的經濟建設和社會發展，或者由國有企業開發水電，當地民眾應當本著舍棄小家顧大家的原則，盡量降低個人要求。市場經濟需要的新觀念則是：任何合法的利益，無論是國家的、政府的、企業的還是個體的，都是受法律保護的、不容侵犯的；任何合法的財產，無論是國有的、集體的還是私有的，都是平等的、不容侵犯的。

5.移民應當擁有的不僅僅是經濟利益

在一個增長著的經濟里，減少或根除貧困、失業和不平等也是發展的重要內容。

一些人認為，對于移民，給錢就行；早點把錢分發出去，就能早點完成移民安置任務。這與以人為本的觀念是背道而馳的，至少存在三類不容忽視的原則問題。其一，移民安置不僅改變移民的經濟狀況，也改變其生存環境、生產方式、生活習俗和文化觀念。其二，移民安置不僅影響其一時的經濟收益和財產狀況，也影響其一生的謀生手段、就業選擇和生活水平；簡單地在特定時段一次性給予移民一筆資金，即使其總額再大，也不能完全解決（更不要說永久地、一勞永逸地解決）其一生需要面對的移民問題。其三，移民安置決不僅僅涉及移民的經濟補償權，也涉及其政治權、文化權乃至宗教信仰權，任何數量的現金都無法覆蓋移民的這些權利。經濟學告訴我們，發展決不僅僅是指經濟總量或人均產值的增長。在一個增長著的經濟里，減少或根除貧困、失業和不平等也是發展的重要內容。中外實踐也越來越清晰地讓人認識到，一個社會的發展僅有經濟增長是遠遠不夠的，它需要經濟增長、政治民主、文化繁榮與社會進步的共同實現和協調推進。

6.不能以多數人的名義剝奪少數人的福祉

在一個文明社會里，少數人的福祉不是可以隨便忽視的。

在發展的需求日益強勁、進步的欲望日益高漲的今天，當權者特別是決策者要特別重視反對的聲音，因為它使決策者冷靜、清醒。長期以來，一些人習慣于這樣一個觀念：只要是能為多數人帶來福祉的，就是正確的。其實這是似是而非的。首先，所謂福祉，是有眼前利益與長遠利益之分的，是有社會效益與經濟效益之分的，眼前有利的未必長遠有利，經濟上劃算的未必社會上劃算。其次，所謂福祉，是要考慮代價的，都是得大于失，付出一元收獲十元與付出九十九元收獲一百元，其經濟上的合理性是有很大差別的。其三，所謂多數人，是不確切的，有利于一百人而不利于一人，同有利于十人而不利于九人，其綜合效應是大不相同的。其四，在一個文明社會里，少數人的福祉不是可以隨便忽視的。在社會主義和諧社會里，決策者和各級政府既要為大多數人的利益而工作，也要留意少數人的存在，照顧少數人的利益，特別是要關愛弱勢群體，認真傾聽他們的理性呼聲，充分尊重他們的基本愿望，盡量滿足他們的合理需求。

奉節新城碼頭。攝影/胡誠

7.民富才能有真正的國強

在基尼系數明顯超過正常市場經濟社會合理水平的今天，我們必須采取切實有效的措施，顯著增加中下層民眾的收入，大幅減少乃至消除貧困人口。

一些人認為，社會主義制度具有集中力量辦大事的優越性，因此移民安置涉及的各種收益權應當主要體現在移民所在地政府財稅收入的相應增長上。有人說，國家富強了，人民才能幸福；這好比大河有水小河滿，大河無水小河干。國家富了，人民就能富裕起來，可能是對的（也不必然如此）；但它與大河同小河的關系不可同日而語。事實上，自然規律恰恰是這樣的：條條小溪匯成大河，條條大河匯入海洋；小河有水，大河才有滿的機會；小河都干了，大河早晚成為無水之河。如果一定要拿二者類比，結論只能是這樣的：國家要想真正富強起來，早晚（最好是首先）要讓其國民富裕起來。在國家經濟實力持續壯大的今天，政府必須采取切實有效的措施，讓國民以更快的速度走向富裕。在基尼系數明顯超過正常市場經濟社會合理水平的今天，我們必須采取切實有效的措施，顯著增加中下層民眾的收入，大幅減少乃至消除貧困人口。換言之，我們在經濟社會發展過程中——自然包括在移民安置過程中，要鮮明而牢固地樹立以人為本、富民為先的觀念，在繼續提高效率的同時更加注重公平。

8.政府也可能成為利益團體

其實在市場經濟條件下，政府也可能成為一種利益團體。政府的利益常常不等于全民的利益。

長期以來我們理所當然地認為，政府是人民的代表，因此政府與水電開發企業、用電單位等其他利益相關者不同，不能視為一種利益團體，而應當作為或者自然就是利益糾紛的裁判員。其實在市場經濟條件下，政府也可能成為一種利益團體。政府的利益常常不等于全民的利益（嚴格說來，所謂全民的利益是很難客觀體現的，或者說，在法律意義上是基本不存在的）。在分灶吃飯的財政體制下，上級政府的利益也不等于下級政府的利益，地方政府的利益更不等于中央政府的利益，一個地方政府的利益也不等于另一地方政府的利益；全民的利益既不等于個體的利益，也不等于集體的利益；國企的利益既不等于國家的利益，也不等于全民的利益；在法律面前，任何法人，無論是政府、企業、社團還是個人，其地位都是平等的。潘家錚說得好，過去在水電利益分配上的最大失誤，是把水電開發的效益送給了下游受益地區和發達地區，而把困難和問題留給了庫區和移民。

尋找三峽老照片上的你（二） 攝影/周國強/CFP左：1994年8月27日，湖北宜昌。鄉親們紛紛來到望軍家祝賀，望軍不停地給家人和鄉親們夾菜以示感謝。三峽壩區三斗坪鎮東岳廟村10組移民黎開英的兒子望軍，在1994年全國高考中，以651分的好成績考入清華大學汽車工程系。右：2013年2月21日（農歷正月十二），在廣州東火車站，望軍拎著行李，送在廣州過年的父親望宏寬和母親黎開英以及侄女，乘K932次火車回宜昌。今年38歲的望軍，在廣州一家汽車公司質管技術科當科長，科里畢業于清華大學的同事就曾有6人之多。如今，望軍在廣州結了婚，買了房，有了私家車，生活過得越來越好。

尋找三峽老照片上的你（三） 攝影/周國強/CFP左：1994年2月9日（農歷除夕），湖北省宜昌市，記者為“三峽移民第一人”72歲的譚德訓一家人在新居拍了這張合影照。1992年10月，三峽工程施工準備期。秭歸楊貴店村的老黨員譚德訓和老伴付承秀說服4個兒子，全家老少拆掉4間大瓦房，搬進了臨時帳篷，這是三峽百萬移民搬遷第一戶。右：2013年2月12日（農歷正月初三），湖北省宜昌市，記者為“三峽移民第一人”譚德訓的老伴、86歲的付承秀老人與在家的3個兒子及家人合影。如今，老人的家里有了彩電、冰箱、電腦和沙發，外墻都換上了漂亮的瓷磚。遺憾的是譚德訓老人于2000年12月離世，未能看到高峽出平湖的盛景，但譚德訓老人為三峽大壩建設所作的貢獻將被世人銘記。

9.政府只能依法承擔有限責任

一些人認為，政府是萬能的。其實在市場經濟社會里，政府只能依法承擔有限責任。多年來，我國水庫移民安置工作的特點是：移民安置后一旦出現什么新問題，移民首先要找的還是政府，政府承擔了過多的“無限責任”。移民仿佛成了“特殊公民”，反正是政府強制性搬遷和安置的，有理要找政府說訴求，無理也要找政府“鬧情緒”，很容易造成社會不安定。歷史實踐反復證明，如果過分依賴行政手段而不是法律手段，那么，即使其他觀念問題解決了，移民問題還是不能保證得到有效徹底的解決。

解決移民問題也需要方法創新和機制創新

1.要盡可能減少移民數量

必要時也應該放棄一部分水頭和庫容，保留一些優質而珍貴的耕地。

所謂要減少移民數量，實質是要減少土地淹沒。建設一座高壩、大水庫與建設兩三座梯級中低壩水庫，在水電開發和水量調度方面有時沒有太大區別（只要輔以科學運行），但有可能大幅減少土地淹沒和工程移民的數量。必要時也應該放棄一部分水頭和庫容，保留一些優質而珍貴的耕地。

2.要建立正當的利益表達協商機制

有人認為，國家財力有限，不可能滿足移民的全部要求；不同移民群體占有的信息不同，對搬遷的收益預期不同，對補償標準的認識也會存在很大差異，不具備平等協商的條件。因此，他們不主張建立平等協商的機制，而是留戀行政指令。這種觀念是錯誤的，在社會主義市場經濟條件下，甚至是相當危險的。

3.要按照市場規律建立長效機制

如何建立解決移民問題的長效機制？就是要改計劃移民為市場移民。一是庫區的移民主體應該是工程業主，而不應該是政府。政府應該是裁判員，而不是運動員。二是補償根據應該是產權總量，而不是當地人均收入。三是交易方式應該是對等談判，而不是單方決定。在談判過程中，水庫業主作一方，水庫移民應作另一方，政府應建立第三方裁決監督機構，對業主方和移民方的談判進行裁決并監督執行。實際操作中，可以實行老水庫老辦法（計劃移民與市場移民相結合）、新水庫新辦法（新建水庫一律采取徹底的、與經濟社會發展同步的市場化辦法）。

4.要把移民工作納入法制化軌道

市場經濟是法治經濟，依法移民應是我國移民的基本方針和尚方寶劍。1980年代以來，我國先后出臺了一系列庫區移民的政策法規，對過去的庫區移民起了重要作用。但隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的深層推進，加上移民環境發生了深刻變化，過去的政策法規遠不適應現實水庫移民工作的需要。可以考慮制訂《工程移民法》。

5．要結合實際采取多種解決辦法

其一，實行產業移民辦法。在一些地方，因喪失土地或從企業下崗，庫區移民失業返貧者較多，建議把對這部分移民的扶持從資金扶持改為產業扶持。具體辦法可以是：一，建立庫區產業基金，在一定年限內由水電開發企業出錢、政府管理，用申請項目的辦法進行扶持；二，實施“移土培肥”工程，通過資金扶持，引導移民就近移土造田；三，培植龍頭企業帶動產業發展和移民就業；等等。

其二，探索研究“投資型移民”辦法。其要點是把移民區政府和移民個人由被補償者轉變為水電開發的投資者和建設者，使一次性補償轉變為持續的投資收益。在建設期，合理安排移民新區的建設規模，避免任何浪費；在收益期，移民區政府和移民獲得合理的收益，確保可持續發展。可考慮由地方政府投資機構和移民個人聯合入股水電工程，獲得收益分成。同時，探索水電站直購電政策以及移民個體和淹沒區地方政府用電優惠政策。移民和地方政府入股的，要參與水電站經營管理決策。

2007年，云南省政府針對金沙江中游水電開發移民提出了“16118”政策：“立足長效補償機制（逐年定量遞增，補償期與電站運行期相同）；實行六種安置并舉（城市安置、城鄉結合安置、農業生產安置、分散安置、貨幣安置、就業安置）；建立產業發展資金；享受統一后期扶持（600元每人每年）”等。這種實踐具有創新性，在一定意義上值得總結、改進和推廣。

其三，為移民提供社會保障。包括失地保險、失業保險、醫療保險、養老保險、社會救助等保障。

其四，為移民建立健全文化救助和教育扶持。如對西部地區水庫移民，在文化保護、文化消費、子女就學、科學普及、計劃生育等方面制訂優惠政策，特別是對少數民族和信教群眾提供法規保護，切實維護他們的合法權益，保護文化多樣性和社會文明不斷進步。

其五，拓寬移民安置門路。要根據移民的意愿，采取城鎮安置、城鄉結合安置、農業生產安置等多種模式相結合的方式，為移民提供更多的選擇，幫助其盡快融入當地社會。

三峽的游客。 攝影/胡誠

6．要建立統一的移民管理機制

如今我國的移民安置主要采取的是政府負責、縣為基礎、項目法人參與、綜合咨詢的移民工作體制。移民工作屬政府行為，由地方政府全面負責實施，項目法人負責資金的籌措和撥付。但對于流域梯級滾動開發中涉及多個電站和跨省界河的開發，組織協調就存在問題。一般地，界河兩省經濟社會發展水平及相關稅費政策存在差異，兩岸農村移民安置環境容量和綜合條件也各不相同，這就需要立足國家層面的統一調度。

三峽庫區消落帶。 攝影/胡誠

巫山新城。 攝影/胡誠

7．要改革電價形成機制

這里所說的電價是指發電企業的上網電價。長期以來，我國實行政府定價、以成本加合理利稅定價的辦法。2005年，國家出臺《上網電價管理暫行辦法》規定，新能源發電企業可以實行政府招標定價，火電電價可適當與燃料價格聯動，在區域競爭性電力市場實行競價上網和兩部制上網電價（即容量電價加電量電價）；但總體上仍然實行成本定價的辦法，即上網電價由政府價格主管部門根據發電項目經濟壽命周期，按照合理補償成本、合理確定收益和依法計入稅金的原則核定。

尋找三峽老照片上的你（四） 攝影/周國強/CFP左：1993年5月31日，三峽中堡村12組移民趙春和新家，保存多年的《紅色娘子軍》畫報成了時髦的貼墻紙，右邊是他的外甥湯福軍，當年7歲。右：2013年2月8日（臘月二十八），記者找到今年27歲的湯福軍，當年照片里桌面上貼著白瓷磚的小桌子，現在還保存完好。

2011年，全國范圍的平均情況是，水電的上網電價為0.26元每千瓦時左右，火電0.36元每千瓦時左右，核電0.45元每千瓦時左右，風電0.55元每千瓦時左右，光電1.00元每千瓦時以上。直到2013年底，這種狀態沒有原則變化。

由于水電工程的單位建安成本、特別是運營期間的單位成本明顯偏低，結果水電的上網電價普遍低于其他電源的上網電價。2011年，全國范圍的平均情況是，水電的上網電價為0.26元每千瓦時左右，火電0.36元每千瓦時左右，核電0.45元每千瓦時左右，風電0.55元每千瓦時左右，光電1.00元每千瓦時以上。直到2013年底，這種狀態沒有原則變化。上述定價方式在計劃經濟時代具有它的合理性，但在市場經濟體制框架基本成型的時代，特別是在全國上下普遍主張切實轉變發展方式、科學發展、可持續發展的今天，已經明顯失去了科學性和合理性：

其一，電源同質不同價，違背市場經濟公平競爭的原則；

其二，清潔的水電電價顯著低于污染嚴重的火電，這在客觀上是鼓勵環境污染的；

其三，壓低水電的電價，使發電收益持續而大量地從西部的發電側轉移至東部的用電側，客觀上強迫貧困地區補貼富裕地區，不利于區域協調發展。

其實，按成本確定電價的辦法在實際執行時與其思路本身就是矛盾的，因為它沒有真實地反映實際發生的全部成本。例如，計算火電成本時沒有全面地考慮污染治理和補償成本，計算水電成本時沒有完整地考慮移民安置成本和生態補償成本。

本文認為，要想更好地解決移民問題，就要建立合理的水電開發成本核算機制，將足額的移民費用包括征地補償、移民安置資金、長期扶持資金以及相關費稅納入水電工程概算；就要按照電力價格改革同質同價、同網同價的方向，盡快完善水電定價機制，合理提高水電價格。

2014年初，中央政府價格主管部門發出通知稱，對于今后新投產的水電站，跨省、跨區域交易的水電上網價格由供需雙方參照受電地區省級電網企業平均購電價格扣減輸電價格協商確定；省內消納電量上網電價實行標桿電價制度，標桿電價以省級電網企業平均購電價格為基礎，統籌考慮電力市場情況和水電開發成本制定；水電比重較大的省份可在水電標桿上網電價基礎上實行豐枯分時電價或者分類標桿電價；鼓勵通過競爭方式確定水電價格，探索通過招標等競爭方式確定水電項目業主和上網電價；同時，要建立水電價格動態調整機制，并逐步統一流域梯級水電站的上網電價。相關專家分析稱，這將使新建水電站的平均上網電價上浮30%左右，并使水電定價機制從政府按成本定價變為市場執行標桿電價。這將有利于消除上網電價政策對水電的歧視，使水電開發者有能力更好地安置移民和保護環境，也有利于反映水電資源的稀缺性。

湯鑫華，中國水利水電出版社社長。