流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與進(jìn)展

張 軍

河南省環(huán)境監(jiān)測中心，河南 鄭州 450004

水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策是以保護(hù)地表水環(huán)境為目的，在同流域內(nèi)實(shí)施的對上、下游造成損失的一種彌補(bǔ)行為，它是尋求流域上、下游實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益均衡及流域和諧健康的地方性政策。建立流域上、下游的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效解決了流域水資源生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。自20世紀(jì)80年代以來，國內(nèi)外基于生態(tài)補(bǔ)償理論的研究與應(yīng)用在生態(tài)補(bǔ)償涵義、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償評價(jià)方法、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐領(lǐng)域等角度大量展開，在相關(guān)理論、方法和應(yīng)用的廣度與深度上均取得了前所未有的進(jìn)展［1］。

該文從水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用實(shí)踐切入，總結(jié)近年來國內(nèi)流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施內(nèi)容，評析當(dāng)前流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐存在的主要問題，以期為我國進(jìn)一步完善地方性水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策提供參考。

1 流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償含義及特點(diǎn)

1.1 水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償含義

到目前為止，關(guān)于水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x尚無公認(rèn)的定論，一般學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從廣義和狹義2個(gè)方面來認(rèn)識(shí)流域水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵。廣義的流域水資源生態(tài)補(bǔ)償包括對因污染和破壞流域水資源而造成的生態(tài)損益的補(bǔ)償和對因建設(shè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的生態(tài)增益的補(bǔ)償。具體是指：①對因污染流域水資源而損害水資源生態(tài)功能或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的補(bǔ)償;②對因保護(hù)和恢復(fù)水資源生態(tài)環(huán)境及其功能而產(chǎn)生的生態(tài)增益給予補(bǔ)償;③對因開發(fā)利用或破壞流域水資源而損害生態(tài)功能，導(dǎo)致生態(tài)價(jià)值喪失而給予補(bǔ)償。狹義的流域水資源生態(tài)補(bǔ)償，專指對因保護(hù)和恢復(fù)水資源生態(tài)環(huán)境及其功能而產(chǎn)生的生態(tài)增益給予補(bǔ)償［2］。

為分析、解決流域地表水生態(tài)補(bǔ)償問題，有效保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，能夠更加突出地方政府對保護(hù)水環(huán)境而實(shí)施的地方性管理政策，我們?nèi)V義的流域水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x。

1.2 流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)

目前，在我國許多省、地區(qū)開展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作中，相繼出臺(tái)了流域水污染防治、自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴恼呶募Ｔ趯?shí)踐方面，先后啟動(dòng)了退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、西南溶巖地區(qū)石漠化治理、甘肅甘南黃河重要水源補(bǔ)給區(qū)等具有一定生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的重大建設(shè)工程［3］。流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償政策隸屬、側(cè)重于流域生態(tài)環(huán)境污染損失類型，既是一種鼓勵(lì)水資源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的地方性政策，也是一種激勵(lì)減少水資源生態(tài)破壞行為的手段，流域水資源一旦被污染和破壞，造成流域水環(huán)境惡化，使水環(huán)境和水資源利用價(jià)值降低、可用水量減少，給受污染區(qū)域的人民造成人身和財(cái)產(chǎn)損失，因此被污染者應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。

與其他領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償相比，流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償有其獨(dú)有的特點(diǎn)：①以水資源被污染、破壞及生態(tài)損失所產(chǎn)生的賠償性補(bǔ)償為主;以對水資源保護(hù)和建設(shè)所產(chǎn)生的生態(tài)增益進(jìn)行補(bǔ)償為輔。②補(bǔ)償主體是省政府、同流域內(nèi)有上、下游關(guān)系的相關(guān)地方人民政府。③補(bǔ)償方式以資金補(bǔ)償?shù)男问綖橹鳎ㄟ^省財(cái)政部門直接或間接的方式向受補(bǔ)償區(qū)提供資金支持。④各地方根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展等情況自行研究確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2 流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與進(jìn)展

2.1 建立流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)政策是貫徹落實(shí)國家政策的重要舉措。近年來，我國相繼出臺(tái)了許多政策，以推動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國發(fā)〔2005〕39號(hào))要求“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”;原國家環(huán)保總局2007年8月24日印發(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》指出，將在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)以及流域水環(huán)境保護(hù)等4個(gè)領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn);《國務(wù)院2007年工作要點(diǎn)》(國發(fā)〔2007〕8號(hào))將“加快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務(wù)。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策是流域水環(huán)境可續(xù)發(fā)展的需要。流域水環(huán)境保護(hù)面臨著嚴(yán)重困難，建立流域生態(tài)補(bǔ)償政策是改善和推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的必然要求。水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，基于“污染者付費(fèi)、受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”原則的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，主要針對區(qū)域性生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治，以確保出界水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)，從根本上改善地表水環(huán)境質(zhì)量。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策有利于促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過地方性流域生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，可以使流域上游具有水源涵養(yǎng)功能地區(qū)土地、資源的開發(fā)利用程度降低，生態(tài)系統(tǒng)得以休養(yǎng)回復(fù)，并促使整個(gè)流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展向資源消耗少、環(huán)境影響小、結(jié)構(gòu)效益高的方向發(fā)展，將加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而增強(qiáng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策是社會(huì)和諧發(fā)展的需要。“十二五”時(shí)期是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)一步完善流域生態(tài)補(bǔ)償政策，對于促進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展意義重大。

2.2 流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐與案例

2.2.1 河南省

2009年開始，在沙潁河流域和海河流域?qū)嵭辛怂h(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度，2010年在全省實(shí)施《河南省水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》。2011年對《河南省水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》進(jìn)行補(bǔ)充修訂。考核因子的確定：通過對地表水21監(jiān)測因子的篩選，得出COD、氨氮、總磷3項(xiàng)因子對地表水考核斷面超標(biāo)貢獻(xiàn)率較大，因此確定COD、氨氮、總磷3項(xiàng)因子作為生態(tài)補(bǔ)償考核因子。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定：采用2010年河南省146個(gè)(138個(gè)有效樣本)城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行數(shù)據(jù)，選取SPSS軟件系統(tǒng)分析、建立了污水治理成本計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型。根據(jù)不同濃度河流水質(zhì)治理達(dá)到特定水質(zhì)要求，所需治理成本不同，在采用聚類分析法劃分生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)梯級的基礎(chǔ)上，得出階梯式生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)地表水不同的水質(zhì)考核目標(biāo)采用相對應(yīng)的梯級標(biāo)準(zhǔn)，COD執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為3 500～5 500元/t，氨氮執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為8 000～20 000元/t，總磷執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為5×104元/t。生態(tài)補(bǔ)償金核算方法：考核斷面單因子(COD、氨氮和總磷)月(周)生態(tài)補(bǔ)償金=［水質(zhì)濃度月(周)監(jiān)測值－責(zé)任目標(biāo)值］×月(周)水量×責(zé)任目標(biāo)值所對應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財(cái)政部門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償金的扣繳及資金轉(zhuǎn)移支付工作，通過各生態(tài)補(bǔ)償考核城市市財(cái)政直接劃撥。

2.2.2 江蘇省

江蘇省于2008年1月開始實(shí)施《太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，同年制定了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法(試行)》，實(shí)施范圍為太湖流域、淮河流域部分河段。生態(tài)補(bǔ)償考核因子為COD、氨氮、總磷。太湖流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定：用于治理太湖的總費(fèi)用按COD∶氨氮∶總磷=1∶1∶1的比例來分配各考核因子的總費(fèi)用，根據(jù)各考核因子的總量計(jì)算各自的單位治理費(fèi)用，制定COD執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為1.5×104元/t，氨氮執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為1.0 ×105元/t，總磷執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為 1.0 ×105元/t。生態(tài)補(bǔ)償金核算方法：單因子補(bǔ)償資金=(斷面水質(zhì)指標(biāo)值－斷面水質(zhì)目標(biāo)值)×斷面月水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。淮河流域生態(tài)補(bǔ)償金核算方法：實(shí)測濃度與考核目標(biāo)相比較，超標(biāo)1倍就扣5.0×105元。生態(tài)補(bǔ)償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財(cái)政部門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償金的支付。

2.2.3 湖北省

2009年制定了《湖北省流域環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償辦法》，以漢江流域部分跨行政區(qū)域斷面為試點(diǎn)，隨后在其他流域全面推行。考核對象為流域跨行政區(qū)域斷面所在地城市人民政府(省轄市、州和直管市)。考核因子為高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷。漢江干流生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：高錳酸鹽指數(shù)為0.05 ×104元/t，氨氮為0.5 ×104元/t，總磷為1.0×104元/t;唐白河流域生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：高錳酸鹽指數(shù)為0.05×104元/t，氨氮為0.1×104元/t，總磷為0.2×104元/t。生態(tài)補(bǔ)償金核算方法：單因子補(bǔ)償資金=(斷面水質(zhì)指標(biāo)值－斷面水質(zhì)目標(biāo)值)×月斷面水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財(cái)政部門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償金的支付。

2.2.4 河北省

2009年，頒布了河北省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)行跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核的通知(［2009］50號(hào))。考核因子為COD。

省考核斷面超標(biāo)扣繳生態(tài)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)河流入境水質(zhì)達(dá)標(biāo)(或無入境水流)時(shí)，所考核市跨市出境斷面的水質(zhì)COD監(jiān)測結(jié)果超標(biāo)0.5倍以下，每次扣繳1.0×105元;超標(biāo)0.5～1.0倍，每次扣繳5.0×105元;超標(biāo)1.0～2.0倍，每次扣繳1.0×106元;超標(biāo)2.0倍以上，每次扣繳1.5×106元。當(dāng)河流入境水質(zhì)超標(biāo)，而所考核市跨市出境斷面水質(zhì)COD繼續(xù)增加時(shí)，所考核市跨市出境斷面的水質(zhì)COD監(jiān)測結(jié)果超標(biāo)0.5倍以下，每次扣繳2.0×105元;超標(biāo)0.5～1.0倍，每次扣繳1.0×106元;超標(biāo)1.0～2.0倍，每次扣繳2.0×106元;超標(biāo)2.0倍以上，每次扣繳3.0×106元。同一個(gè)設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)，對所有超標(biāo)斷面累計(jì)扣繳。

市考核斷面超標(biāo)扣繳生態(tài)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)：各設(shè)區(qū)市按照省考核斷面超標(biāo)扣繳生態(tài)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。如確有特殊情況，可制訂不低于省扣繳標(biāo)準(zhǔn)的本地考核斷面超標(biāo)扣繳生態(tài)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財(cái)政部門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償金的支付。

2.2.5 陜西省

2009年《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案(試行)》確定，實(shí)施范圍為西安、寶雞、咸陽、渭南4個(gè)市人民政府。考核因子為COD。生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：COD每超標(biāo)1 mg/L繳納1.0×104元，不足1 mg/L的按照1 mg/L計(jì)算。

COD污染補(bǔ)償資金繳納額計(jì)算公式：

式中：M為補(bǔ)償資金繳納總額，104元;Ch為考核斷面核定濃度，mg/L;Co為考核斷面控制指標(biāo)，mg/L;K為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)值，暫定為1.0×104元mg/L。

水質(zhì)濃度超標(biāo)計(jì)算公式：

式中：Cs為考核斷面實(shí)測濃度，mg/L;Cx為上游城市超標(biāo)濃度差值，mg/L;Qx為上下游流量比值。

生態(tài)補(bǔ)償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財(cái)政部門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償金的支付。

3 水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策存在的問題

綜合分析各省執(zhí)行的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策的制定與實(shí)施，目前水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策主要存在以下問題。

3.1 理論與方法層面

1)生態(tài)補(bǔ)償考核因子的篩選、考核斷面的設(shè)置缺乏理論研究，還沒有形成比較完整的理論體系。考核因子的篩選，基本上都是根據(jù)因子對斷面超標(biāo)率的貢獻(xiàn)量來定，而沒綜合考慮各污染物因子對人類、自然環(huán)境等的危害程度及在水體中消解的難易程度;考核斷面的設(shè)置，基本上均以行政市界為劃分依據(jù)，缺乏理論論證，行政、人為干預(yù)的因素參與過多。

2)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算科學(xué)基礎(chǔ)不夠扎實(shí)。標(biāo)準(zhǔn)的測算是建立流域生態(tài)補(bǔ)償政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)生態(tài)補(bǔ)償措施的標(biāo)準(zhǔn)不僅要有科學(xué)依據(jù)，充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本、生態(tài)效益等因素，同時(shí)要充分考慮國家和社會(huì)的承受能力和社會(huì)安定的需要，更重要的是要有可操作性，各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮地方實(shí)施的成本，方案要簡單可行，便于各利益相關(guān)者理解，便于組織實(shí)施過程中的實(shí)施、考核、驗(yàn)收和評估。有學(xué)者認(rèn)為，如果生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過低［4-5］，將會(huì)直接導(dǎo)致補(bǔ)償對象生態(tài)保護(hù)的積極性偏低。當(dāng)前，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法存在一定問題，包括計(jì)算體系不成熟、計(jì)算模型覆蓋面不廣、用不同方法計(jì)算同一種生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值得出的計(jì)算結(jié)果差異較大，得出的結(jié)果應(yīng)為一個(gè)數(shù)值范圍而不是一個(gè)單一值等。隨著該研究的深入和補(bǔ)償實(shí)踐在各個(gè)領(lǐng)域的開展，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確立，補(bǔ)償?shù)男Ч绾卧u價(jià)將是生態(tài)補(bǔ)償研究亟待解決的難點(diǎn)，也是學(xué)術(shù)界渴望解決的關(guān)鍵問題。未來，生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮怂惴椒蓢L試與“3S”技術(shù)等空間分析手段和其他先進(jìn)技術(shù)結(jié)合，以期找到突破口［6］。

3)生態(tài)補(bǔ)償金核算方法依據(jù)的基礎(chǔ)不統(tǒng)一。①生態(tài)補(bǔ)償金是按照水資源的損失量還是價(jià)值量計(jì)算尚不明確，目前，國內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償量核算方法和技術(shù)出現(xiàn)混亂的主要原因是依據(jù)的基礎(chǔ)不統(tǒng)一，即有的學(xué)者認(rèn)為“補(bǔ)償”是相對于“損失”而言的，應(yīng)該只計(jì)算生態(tài)損失量;而另一些學(xué)者則認(rèn)為“補(bǔ)償”應(yīng)全面反映生態(tài)環(huán)境的價(jià)值。②生態(tài)補(bǔ)償金采用的計(jì)量和測算方法沒有明確和統(tǒng)一。這主要是流域生態(tài)補(bǔ)償金計(jì)量的研究起步晚，重視不夠，方法處于探索階段。一些方法和技術(shù)只能在一定的局部范圍內(nèi)進(jìn)行應(yīng)用，但那些能適用于實(shí)際工作的成熟計(jì)量方式還沒有形成。在多數(shù)流域水環(huán)境地方實(shí)踐中，側(cè)重于水量或水質(zhì)某一方面帶來的外部損失的補(bǔ)償問題，而缺乏將水量和水質(zhì)因素綜合考慮。在外部性的估算方面，經(jīng)濟(jì)外部性的估算較多，而對生態(tài)環(huán)境的外部效應(yīng)的測算幾乎為零。③補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算研究中往往忽視了自然因素對河流水量、水質(zhì)變化的影響，即沒有研究利用合理的方法分別界定水循環(huán)的豐枯變化、本底水質(zhì)情況及其自凈能力等自然因素的作用和水資源供、用、耗、排等人為因素的作用。因而在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算和補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的過程中會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償主客體確定困難、造成外部效應(yīng)的自然因素和人為因素難以界定清晰等問題，難以得到不同地區(qū)、不同利益主體的認(rèn)可和實(shí)施。

4)多數(shù)研究僅考慮了點(diǎn)源污染所帶來的生態(tài)補(bǔ)償問題，而對于生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀較好，經(jīng)濟(jì)相對落后，尤其是以農(nóng)業(yè)人口為主的重要湖泊、水庫的上游地區(qū)，面源污染所帶來的外部性在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中考慮較少。

5)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w沒有很好界定。地方政府對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾聿艅倓偲鸩剑?jīng)驗(yàn)欠缺。在一些流域的管理上，地方政府有時(shí)替代生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼嬲黧w，將一些財(cái)政資金用于地方政府的流域生態(tài)損壞事件上，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w職責(zé)不明確。上游污染，對直接下游進(jìn)行補(bǔ)償，而針對間接下游的水環(huán)境是否造成損害目前還沒界定，損害量的研究目前仍未涉及。

3.2 實(shí)施層面

1)政府補(bǔ)償比重過大，市場補(bǔ)償尚不成熟。地方生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府的轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等政策措施一直是主要手段。流域上下游之間的輔助性的市場補(bǔ)償盡管有了一定范圍的應(yīng)用，但其作用還很有限。過度依賴政府開展生態(tài)補(bǔ)償，往往會(huì)受制于政府財(cái)力和管理方式的制約，不利于上下游形成共同利益和責(zé)任機(jī)制。就市場補(bǔ)償而言，對于水資源使用權(quán)和排污權(quán)的初始分配方式、交易程序、原則等問題尚未達(dá)成一致意見，其設(shè)立、運(yùn)行所需的條件過高，我國很難在短時(shí)間內(nèi)推廣實(shí)施，只有市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、法制和公共管理較為健全、環(huán)境監(jiān)測力量較強(qiáng)的局部區(qū)域才有條件實(shí)施。

2)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律和制度不配套。我國已經(jīng)初步建立起了由國家立法和地方立法共同構(gòu)成的環(huán)境法律體系，可持續(xù)發(fā)展已成為我國的基本國策。確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、取水和排污許可、限期治理、排污申報(bào)登記等具體的法律制度，但已有法規(guī)中對流域生態(tài)補(bǔ)償問題的考慮尚不夠全面、成熟，需要在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上逐步修訂完善。

3)在補(bǔ)償實(shí)施過程中采取了政府、市場、法律等方式，它們具有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，需要進(jìn)一步研究如何使它們互為補(bǔ)充，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水利、環(huán)保、林業(yè)等部門，使各種補(bǔ)償方式得到合理的綜合利用和有效實(shí)施。

4)流域生態(tài)補(bǔ)償理論、標(biāo)準(zhǔn)測算與實(shí)施層面的原則和機(jī)制設(shè)計(jì)如何實(shí)現(xiàn)很好的銜接，使理論研究與各種機(jī)制和措施有機(jī)結(jié)合，值得進(jìn)行深入研究。

4 建議

迄今為止，國內(nèi)在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的實(shí)踐仍處于探索階段，還存在很多問題亟待解決，由于其他國家所處的發(fā)展階段和政治經(jīng)濟(jì)制度的不同，在適當(dāng)借鑒生態(tài)補(bǔ)償其他領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出以下建議，以期流域生態(tài)補(bǔ)償政策更加完善，地表水環(huán)境質(zhì)量有一個(gè)大的改觀。

1)建立和完善地方生態(tài)補(bǔ)償政策是一項(xiàng)比較復(fù)雜的研究課題，它涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源與環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，要求國家的宏觀管理政策、經(jīng)濟(jì)政策、行政法律法規(guī)制度相互配合共同實(shí)現(xiàn)。要建立一個(gè)符合地方省情的合理可行的流域生態(tài)補(bǔ)償政策的通行做法，首先需要把握研究區(qū)域的具體問題，研究生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和必要性等。在此基礎(chǔ)上，采取合理的方法進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算。最后，根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況，充分考慮補(bǔ)償主客體、運(yùn)行機(jī)制、措施和監(jiān)督管理等問題，形成流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方式、步驟、措施、保障條件等。

2)從一些地方的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助形式未必是最有效的。應(yīng)該結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際，探尋多樣化的補(bǔ)償形式，提高被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的發(fā)展水平和環(huán)保能力。例如一般農(nóng)戶能從生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中得到的補(bǔ)助較少，他們更重視對現(xiàn)有生產(chǎn)活動(dòng)的支持和幫助。因此，補(bǔ)償形式除了資金之外，也可以采用技術(shù)培訓(xùn)、能力建設(shè)、提供就業(yè)和信息、貸款和開拓市場等。

3)突破難點(diǎn)，繼續(xù)深入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的研究。生態(tài)補(bǔ)償目前逐漸由政策性等宏觀研究轉(zhuǎn)入到運(yùn)用數(shù)學(xué)工具進(jìn)行定量化研究階段［7］。建議選取典型流域，通過合理選擇若干試點(diǎn)，研究流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c方法體系，以解決當(dāng)前研究中的關(guān)鍵技術(shù)問題，并構(gòu)建實(shí)施層面相應(yīng)的政策、機(jī)制和措施，為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施和推廣奠定基礎(chǔ)［8］。

［1］馮艷芬，劉毅華，王芳，等．國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展［J］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2009(8)：85-88，105．

［2］陳兆開，施國慶，毛春梅．流域水資源生態(tài)補(bǔ)償問題研究［J］．科技進(jìn)步與對策，2008，25(3)：51-55．

［3］王瑩．“十二五”時(shí)期應(yīng)進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［J］．中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2010(21)：20-22．

［4］馮艷芬，王芳，楊木壯．生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究［J］．地理與地理信息科學(xué)，2009，25(4)：84-88．

［5］曹明德．對建立我國生態(tài)補(bǔ)償制度的思考［J］．時(shí)事評論，2004(3)：40-43．

［6］陳靜，張虹鷗，吳旗韜．我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯窟M(jìn)展與展望［J］．熱帶地理，2010，30(5)：503-508．

［7］尤艷馨．我國國家生態(tài)補(bǔ)償體系研究［D］．河北：河北工業(yè)大學(xué)，2007．

［8］阮本清，許鳳冉，張春玲．流域生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展與實(shí)踐［J］．水力學(xué)報(bào)，2008，39(10)：1 220-1 225．