論我國城市更新發展的現狀、問題與對策

徐振強　張帆　姜雨晨

摘 要：在提高城鎮建設質量的大背景下，根據我國以棚戶區為主體的舊城改造和資源型城市可持續發展規劃要求，結合廣東省全域在“三舊”改造中取得的階段性進展，城市升級發展已經成為我國絕大多數城市的內在需要。本研究依據中國政府關于提高城鎮化質量的頂層設計政策、中央要求地方加強債務風險管控、全國住房城鄉建設工作會議對棚戶區改造等提出的明確要求和多個城市實施“三舊”改造等挖掘存量土地實現舊城升級發展的背景，初步分析了我國城市更新領域的最新進展與在規劃建設投融資方面存在的主要問題，通過總結國內政府部門、學術界和規劃建設界等就城市更新方面的代表性觀點，來把握我國城市更新的最新進展方向與判斷發展需求。借鑒國際先進經驗是我國城市實現高效發展的捷徑之一。

關鍵詞：城市更新；規劃方法；規劃技術；案例；投融資

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-04-04（10）

1 引言

近年來，城市更新（復興）已經成為了歐美城市規劃界使用頻率最高的詞匯之一。城市更新主要是指將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區做必要的、有計劃的改建活動。在歐美各國，城市更新起源于二戰后對不良住宅區的改造，隨后擴展至對城市其他功能地區的改造，并將其重點落在城市中土地使用功能需要轉換的地區。

2 國內外學術界對于城市更新定義的討論

1980年初期，陳占祥等人基于西方城市更新的歷史和經驗，把城市更新主要定義為城市“新陳代謝”的過程。當時的更新途徑包括推倒重來的重建、對歷史街區的保護和舊建筑的修復等。1980年代，經濟體制改革由農村轉向城市，城市問題開始顯現，如歷史街區的特色與地方文化在城市改造中的快速消失。吳良鏞從城市保護與發展出發，于1990年代初提出了城市“有機更新”的概念，城市是一個有生命的機體，需要新陳代謝。但是，這種代謝應當像細胞更新一樣，是一種有機的更新，而不是生硬的替換。針對城市歷史環境的更新，主要是基于城市物質環境，對城市經濟、社會和文化等方面的考慮進一步深化。自2000年以來，學術界和規劃設計領域的專家開始從綜合性和整體性的角度來考慮城市規劃建設工作，豐富了“城市更新”的學術理論與工程實踐，如：“城市再生（Urban Regeneration）、“城市復興（Urban Renaissance）”和“城市更新（Urban Renewal）等關于城市更新的定義，國內外學者展開了討論，本文從提升城鎮化質量和改善市民住區等方面歸納出了現階段具有中國特色的城市更新定義，如表1所示。

3 城市更新對于我國當前城市發展的意義

當前，我國國民經濟產業結構開始調整升級，我國正由工業化階段逐步邁入后工業化初期階段。在城市快速發展過程中，城市更新作為城市改造、再生和復興的重要手段，逐漸受到地方政府和專業技術人員的關注。城市更新的目的是對城市中某一衰落的區域進行拆遷、改造、投資和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質空間，使之重新發展和繁榮。一般是針對解決城市中影響甚至阻礙城市發展的城市問題，這些城市問題的產生包括環境、經濟和社會方面的原因。

2011年我國的舊房拆遷量約為1.3億m2，占住宅存量的0.75%。到2013年，我國每年拆除的建筑面積上升至4億m2約占新建建筑的1/5。城市更新已經成為我國大中城市房地產土地供應量的主要來源之一、老舊城區建設項目的工程重點和提升城鎮化質量的核心領域。以深圳為例，截至2013年12月，深圳全市在建的城市更新項目已達72個，用地5.45km2，建筑面積約1923萬m2。2013前3季度，城市更新供地56.5公頃，占全市房地產土地供應的91%，城市更新批準預售量達到了184萬m2，占新建建筑的37%。深圳最大的舊改項目華潤大涌總建筑面積約有300萬m2，該建筑體量相當于一個北京中關村的東升科技園或一個江蘇太倉新區的規模。第二屆中國（深圳）城市更新論壇上，專家指出，城市更新將長期成為深圳房地產土地、新房市場的主要供應渠道，同時也將成為深圳城市長足發展、產業升級的重要推動力。不僅是深圳，如上統計，對于城市規模已經較大的城市或用地指標緊缺的城市如廣州，城市更新占比將超過40%。

國內房地產行業認為中國2014年一、二線樓市的下一站很可能將是舊城改造，即城市更新。阮儀三教授在2013年12月底在上海召開的“聚焦城鎮化——城市更新學術研討會”中明確提出將我國“舊城改造”改為“舊城更新”。在實踐層面，深圳提出通過立法將“城市改造”提升為“城市更新”。這不僅是名稱上的變化，也是要求我國在城市文化保護、舊城二次規劃建設和政策方面，通過城市更新，進入城市文明新的發展階段。

4 我國城市更新發展現狀與存在的主要問題

4.1 我國城市更新發展現狀

4.1.1 我國城市更新主要對象和目標

“城市更新”，即針對城市發展過程中結構和功能衰退以及隨之帶來的城市環境、生態、形象以及綜合競爭力的下降，通過結構與功能調整、環境治理改善、設施建設、形象重塑等手段，使城市重新保持發展活力，實現持續健康發展，并提高綜合競爭力的過程。我國現階段城市更新類型主要是舊城、舊村、舊工業區和爛尾樓改造等。如全國范圍內針對居住的棚戶區改造，2008年至2012年，全國改造各類棚戶區1260萬戶，2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶，如按照安置標準按戶均45m2計算，將新建4.5億m2，約占全國新建建筑面積的4.5%）；全國范圍內以資源型城市為主的工業遺產保護與改造；全國范圍內中小型城市的城市升級三年計劃；部分城市提出的有機更新，以及廣東省全面實施的“三舊改造”等。廣東省長黃華華在2010年全國兩會期間回答記者提問時兩次提到“珠三角無地可用”，在國土資源部的支持下，廣東省于2008年啟動了“三舊”改造。2012～2013年間西北、西南和長江中游等省份的多個城市提出并實施了“削山（峰）填谷”的造地運動，面積均在萬畝以上，目前最高為陜西某市新區達到78.5km2（計劃需要投資超過1000億元），該市2012年GDP和地方財政收入分別為1271.02[35]和139.26億元，經初步估算，投資需要是當地GDP和地方財政收入的78.68%和7.18倍。