科技工程社會風險治理須重視

盧陽旭 何光喜 趙延東

2013年11月22日，青島黃島東華輸油管發生泄漏并引發劇烈爆炸，事故造成了重大的人員傷亡和嚴重的環境污染。本次事故得到了妥善處理，它將進一步增強公眾的風險意識，改變人們對這類科技工程項目的態度。

事實上，近些年來，以PX項目為代表的一些科技工程項目遭遇公眾特別是當地居民的激烈反對，相關項目因之易址甚至終止，造成巨大的經濟損失。與此同時，圍繞工程項目而產生的各種沖突，可能還會破壞社會秩序、降低社會信任水平、損壞政府信譽，甚至造成人員傷亡，科技工程項目的社會風險問題引發了各界的廣泛關注。

任何工程項目都可能由于利益分配、風險分擔問題而產生各種社會風險，但科技工程項目的社會風險問題極其特殊。對于普通公眾而言，科技工程項目更加神秘，更難以知曉和理解。一般來說，對于陌生的東西，人們更容易產生恐懼感。以化工廠、核電站為例，普通公眾對于化工廠生產的產品、排放物通常都很陌生，對于它們可能給環境、健康、安全帶來的影響也不太清楚，常常是似無還有、似輕還重，說不明白。更重要的是，科技工程項目本身的復雜性和陌生性，為風險的社會建構提供了廣闊的空間，也使得公眾對于某項科技工程項目的風險感知具有很大的不確定性，很容易被觸發、引導，進而直接影響到人們對項目的態度和行為。

上世紀70年代以來，逐漸風行全球的“風險社會”理論認為，現代風險具有“建構性”，許多風險并不完全是現實存在的，更是人們主觀建構出來的。在風險社會中，不同的社會群體都竭盡所能地表達自己的風險感知，試圖去說服決策者和公眾，表明自己做的風險評估在科學性和有效性上都優于其他群體。這樣的爭吵和辯論不僅可能進一步惡化專家和公眾間的分歧，而且常常會削弱人們對風險決策過程的信心。專家權威的下降以及對決策者的不信任會進一步擴大社會建構空間，并反過來強化不同群體之間的分歧。很多研究發現，在爭論過程中，一些技術被“污名化”，它們與“污染”、“危險”等負面評價聯系在一起。比如，盡管科學研究證明，PX項目的技術風險是可控的，但近幾年來，各地民眾幾乎逢PX必反對，這在很大程度上就是由于PX技術在一定程度上被“污名化”了。可以看出，技術風險評估早已不再是一個單純的技術問題，也不再是一個專家說了算的領域，而變成了一個政治性問題，一個人人都可以參與的話題。在這個過程中，一次性的、以技術為圭臬、以專家意見為準繩的技術風險評估，無法有效回應動態的、開放的風險建構過程。

更糟糕的是，社會信任的缺失還阻礙了風險溝通。信任的缺失使得溝通變得低效甚至無效，更使得風險的社會建構過程很容易被極端觀點所左右，人們難以形成一個相對完整的、理性的風險圖景。研究發現，工程興建方（包括政府、企業或其他機構）與工程所在社區居民間的互信關系有利于理性、平和地尋找到解決方案。反之，各利益相關方之間（包括公眾與政府之間、公眾與專家之間）的不信任會阻礙不同群體之間的風險溝通，降低各方達成共識的可能性。不論政府是以項目興建方的角色出現，還是以企業（或其他機構）與公眾之間的協調者的角色出現，公眾對政府信任的缺失都會導致公眾對其客觀性和公正性的懷疑。對于在項目規劃和審批、風險評估和信息公開等方面擁有強大權力的各級政府來說，公眾對政府的信任會直接影響到科技工程項目社會風險的嚴重程度。

從實際操作的情況看，目前我國很多科技工程項目的管理仍然遵循傳統的“決定―宣布―辯護”模式，即政府內部首先做出工程項目規劃、上馬的決定，然后向社會公布自己的決定，當公眾對項目提出質疑時，政府再出面辯護。從近幾年公眾對于很多科技工程項目的拒斥態度甚至項目所在地爆發的激烈沖突來看，這種決策模式顯然不能適應科技工程項目的決策和管理。大致說來，“決定―宣布―辯護”模式有兩個弱點，在新的社會形勢下可能會演變成致命傷。一是決策封閉，具體表現為：重專家，輕公眾；重技術風險評估，輕社會風險評估。工程項目的規劃、設計、建造和運營需要大量的專家知識和技術標準，它們具有很強的排他性和封閉性，公眾很難參與，這成為很多人輕視、拒絕公眾參與的理由。但這種做法會加深政府、專家和公眾之間的不信任。二是程序顛倒，具體表現為：重事后，輕事前。由于事前公眾被排斥在決策之外，雙方間的信任關系很難建立。因此，大量的事后辯護并沒有達到政府預期的效果，甚至可能越描越黑。

綜上所述，造成我國科技工程項目社會風險問題突出的根本原因在于，在轉型社會和風險社會的雙重背景下，覺醒了的公眾風險意識、權利意識和參與意識極大地提高了人們對科技工程項目風險的感知，但傳統的工程項目決策模式又無法有效地回應公眾的關切。當人們越來越強調安全，越來越關注科技工程項目給自己或所在社區帶來的負面影響時，科技工程項目的規劃、建設、運營要更加實事求是地面對不同群體間利益分化和風險的社會建構這兩個現實。更為重要的是，要充分意識到經濟利益和風險的分配問題都可能會引起人們對工程項目的不滿，并可能擴大為對其他社會群體、政府的不滿，增加項目的社會風險。

公眾權利意識增強和風險意識的覺醒，是現代社會的重要特征。雖然從長遠來看，這是社會進步的一個重要表現，但從短期看，它們確實可能會增加項目的社會風險，如果處理不當，還可能演變成激烈的社會沖突。對于各級政府而言，如何在為促進經濟發展或是提升公共服務能力而建設科技工程項目的同時，有效地回應利益相關方的訴求，并在二者之間尋找可能的平衡是提高政府治理能力的題中之義。