城鄉(xiāng)二元戶籍制度如何建立起來(lái)的

中共建政初期，各地治安情況很壞，舊政權(quán)潛伏下來(lái)的特務(wù)與戰(zhàn)亂年間盤踞山里的土匪活動(dòng)猖獗。四川地區(qū)的情況更為嚴(yán)重，西南局在給中共中央的匯報(bào)中估計(jì)，僅在川西公開活動(dòng)的土匪就有104股，人數(shù)超過(guò)6萬(wàn)。

1950年11月，在第一次全國(guó)治安行政工作會(huì)議上，公安部部長(zhǎng)羅瑞卿作總結(jié)報(bào)告時(shí)說(shuō)：“戶籍工作是一項(xiàng)巨大的工作，做好了，對(duì)于我們保護(hù)人民利益，發(fā)現(xiàn)和控制反革命分子的活動(dòng)均有好處，并可得到很多供國(guó)家施政參考的有價(jià)值的資料。戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由，對(duì)人民要寬，給以合法的最大方便。對(duì)敵人要加以限制，使之不能亂說(shuō)亂動(dòng)，一言一行皆在我掌握之中?！边@次會(huì)議決定，先在城市建立新的戶籍制度。

1951年7月，《城市戶口管理暫行條例》出臺(tái)，規(guī)定由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理戶籍，以戶為單位進(jìn)行戶口登記，包括住家戶、工商戶、船舶戶、寺廟戶等。如果一戶人家的戶口發(fā)生變更，不管是新添人丁，還是成員過(guò)世，都需要辦理相關(guān)手續(xù)。條例中另有“來(lái)客住宿超過(guò)三日者，須向公安派出所報(bào)告”，“旅棧、客店均須置備旅客登記簿，于每晚就寢前，送當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)檢閱備查”等規(guī)定，讓“敵特土匪”無(wú)處遁形。

從1949到1955年，農(nóng)村、城市間沒(méi)有戶籍壁壘，農(nóng)村人口大量涌入城市。其中相當(dāng)一部分是原在農(nóng)村工作的中共干部，以及內(nèi)戰(zhàn)期間躲到鄉(xiāng)下的普通市民。1949年時(shí)城鎮(zhèn)人口有5765萬(wàn)，到1953年這個(gè)數(shù)字上升到了7725萬(wàn)。“一五”計(jì)劃上馬后，數(shù)以百計(jì)的工廠相繼建立起來(lái)，又有一批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，成為新工人。城鎮(zhèn)人口的增加，使城市糧食供應(yīng)出現(xiàn)緊張，住房、教育、醫(yī)療等配套設(shè)施短缺。

政務(wù)院在1953年4月再次就戶籍問(wèn)題發(fā)布《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，規(guī)定除了與工廠簽訂合同者，不再給農(nóng)民辦理入城手續(xù)。此前已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民，如果拿不出合理理由的，也要被勸說(shuō)回家。

1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常性戶口登記制度的指示》，將城鄉(xiāng)戶籍整合在一起，規(guī)定“全國(guó)戶口登記行政機(jī)關(guān)，由內(nèi)務(wù)部和縣級(jí)以上人民委員會(huì)的民政部門主管。辦理戶口登記的機(jī)關(guān)，在城市、集鎮(zhèn)是公安派出所，在鄉(xiāng)和未設(shè)公安派出所的集鎮(zhèn)是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)”。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策要想順利執(zhí)行下去，就必須保證有足夠的供應(yīng)，同時(shí)控制被供應(yīng)者的數(shù)量，政府必須劃出一道城鄉(xiāng)鴻溝，讓農(nóng)民只能在家一心種地。

有了戶籍狀況的統(tǒng)計(jì)做基礎(chǔ)，政府就能依據(jù)各家情況，分配糧票了。國(guó)務(wù)院規(guī)定，農(nóng)民吃糧自給，城鎮(zhèn)居民則憑戶口按人口定量供應(yīng)。在資源短缺的年代，城鎮(zhèn)居民分配到手的糧食份額不多，但有保障。糧食以外，一切福利待遇，不管是公費(fèi)醫(yī)療、退休金，還是產(chǎn)假、喪葬撫恤，都成為城市居民的特權(quán)——只有城里人才有資格進(jìn)工廠、進(jìn)事業(yè)單位，持農(nóng)村戶口者連城都進(jìn)不了。最可怕的是，這種因戶籍而產(chǎn)生的身份差別是“世襲”的，一家吃“農(nóng)業(yè)糧”的農(nóng)村人與一家吃“商品糧”的城市人成為兩個(gè)階層。

至此，“城里人”與“農(nóng)村人”的分野已經(jīng)形成并制度化了。改革開放后，這種城鄉(xiāng)二元戶籍制度的弊端進(jìn)一步顯現(xiàn)，如何改革這種戶籍制度已經(jīng)成了當(dāng)下改革的一個(gè)熱門話題。摘自《國(guó)家人文歷史》