淺議政府投資BT融資模式建設項目

殷頻

摘 要：通過介紹BT融資模式在基礎設施建設領域中的作用，以及這種模式在運行中存在的問題進行分析，提出了完善這種融資模式的幾點建議。從而使該融資模式更好的為國民建設服務，加快并改善我國基礎設施建設過程。

關鍵詞：BT融資模式；基礎設施建設；建議

引 言

近年來，政府投資BT融資模式建設項目大幅增長，吸納了社會資金參與市政基礎設施、拆遷還房等項目的建設，在解決資金短缺、緩解財政壓力、改善基礎條件以及拉動地方經濟發展發揮了一定的積極作用。但是，由于對BT融資建設項目全過程缺乏有效監控，融資規模迅速膨脹，已經積聚較大財政風險隱患，審計署發布全國政府性債務審計結果（2013年12月30日公告）顯示，地方政府性債務中BT項目的金額達12146.30億元之多。同時由于投資失控，無序發展，遠超過現實承擔能力，一旦到了償債高峰無法支付，一方面必將引起經濟風波，另一方面將會暴露出一批干部在該模式各環節中隱藏的違紀違規行為。

1 BT融資模式簡介

BT模式是一種新型的項目融資模式，是一個政府批準相關企業對建設項目進行融資，建成合格后政府通過財政資金贖回或者給企業優惠政策等合理回報進行贖回的建設-移交模式。通過相關部門和政策的積極引導下，在我國的基礎設施和公用事業領域的作用有目共睹。BT模式的積極作用主要體現在以下幾個方面：從政府的角度看，有利于資源的優化配置，緩解地方政府財政資金壓力，有助于政府職能轉變，提高項目運作效率和質量和風險的合理分擔；從企業的角度看，它的優勢在于開辟了新的投資、融資渠道和能推動產融結合；從社會的角度看，有利于基礎設施環境加快改善，增強招商引資能力和良好社會信用體系的構建。但是由于BT模式在我國引入時間較短，各方面的體制機制還不夠健全，所以在BT模式的實踐中，逐漸暴露出一些問題。

2 BT融資建設項目存在的突出問題

如果BT方式融資增長速度過快，那么政府未來償債壓力大。由于基礎監管不利甚至失控，所以BT融資模式也暴露出了諸多問題。

（1）論證不充分，“三邊”工程多。有一些工程在無可行性研究報告及發展和改革部門立項計劃，也未對BT方式融資與其他投資方式的成本效益比較分析和論證情況下，先行確定投資商并簽訂投資協議，根據投資商情況再具體明確項目建設規模及建設投資總額。這種“三邊”工程項目，一方面違反了基本建設的管理程序。沒有施工圖設計，也沒有工程量清單，更沒有施工圖預算就和投資人簽定投資建設合同，對工程成本和投資額失去控制。另一方面項目實施過程中存在邊設計邊施工、先變更后設計的現象，致使BT工程項目建設中發生一些扯皮、推諉的事情，可能造成項目建設造價和成本的成倍增加，存在背后的個人利益輸送隱患，也增大各個環節存在的違紀違規風險。

（2）確定投資商程序不透明。或是未經招標直接確定投資企業；或是經邀請招標和競爭性談判方式確定投資企業；或是招標不規范。且存在邀請投標企業范圍不公開和透明；招商和評選不規范等現象。政府對BT融資模式的投資商未進行公開招標，不能最大化地降低工程造價，甚至有暗箱操作的嫌疑。

（3）隨意增大總投資。投資方為了追求利益最大化，政府為了緩解建設資金的短缺，雙方未嚴格履行投資協議所約定的建設規模和投資總額，隨意增大建設項目投資。這種盲目投資勢頭，直接增加政府今后的財政負擔，形成大量的負債項目。

（4）合同漏洞多。一是未約定投資總額，投資規模無法有效控制。二是項目移交約定不明晰，在項目移交產生分歧時，可能會造成工程不能及時投入使用，甚至會讓政府承擔額外損失。三是對投資商的違約處罰措施沒有明確約定，合同條款的權利與義務不對等。四是合同訂立時間未約定。

（5）勘察、設計、監理等環節亂。特別是由投資企業選擇勘察、設計單位，缺乏了競爭機制，使得真正有實力的單位被拒之門外，這就給投資企業操作項目，利益最大化大開方便之門。

（6）投資回報確定無章法、回報率差異大，甚至存在“開口”合同條款，如約定其投資回報率為不低于25%不高于100%。上述合同條款不利于回購方控制項目總造價，投資回報的確定無科學測算依據，隨意性大，政府回購時可能要承擔額外回購資金的風險。

（7）國有建設工程項目手續不齊全。部分項目在未辦理用地規劃許可證、工程規劃許可證、施工許可證的情況下進行工程建設。

3 鑒于BT融資建設項目中存在的弊端，筆者認為

（1）國家應盡快出臺相關法律法規，為合同關鍵條款、法律文件、工程施工等具體工作中發生的問題，提供完整有效的法律保障。同時出臺BT項目建設管理辦法，盡快完善BT項目申報程序，杜絕濫用BT融資模式的現象，節約財政資金。

（2）嚴格控制規模，慎重選擇BT項目。對質量要求高，資金投入大、專業化程度高的基礎設施和公用事業類項目應該選擇BT模式建設。同時要做好投資效益預測，衡量當地財力水平，杜絕盲目擴大政府投資規模的現象。

（3）夯實項目前期工作。準備采取BT模式融資建設項目應對項目建設的可行性、必要性、效益性、建設期限、投資概算以及BT模式與其他投資方式的成本效益比較分析等作充分的論證，通過發展和改革部門立項建設的基礎上，業主單位完成施工圖設計、工程量清單和施工圖預算編制，項目建設成本由財政評審確定，合理確定投資回報率，工程成本和投資額進行上述有效控制后政府才對外招商。項目前期工作特別是設計方案的穩定程度、設計深度對項目成功實施與否影響極大。否則就可能導致工程變更、洽商等一系列問題的出現，工程投資可能因此出現大的變化。要對建設項目的工程特點、前期工作情況、業主的需求和管理能力，以及潛在投資人進行深入分析，以選擇對應的實施方式。

（4）嚴格進行招投標，引入競爭提高項目效益。有效鎖定項目建設成本，提高建設效率。政府和投資人事前在BT合同中約定投資總額和獎懲機制，可以有效鎖定項目總投資和項目建設進度，實現良好的項目進度控制、投資控制和質量控制。投資人則憑借豐富的建設管理經驗，以及先進的工程技術，不僅可能為地方政府節約財政投資，亦可提高項目建設效率。

（5）注重合同關鍵條款，合同關鍵條款的約定要充分體現責權利對等和風險共擔的原則，要達到使投資建設和回購雙方都有自覺控制工程造價、節省工程投資的意愿。合同關鍵條款包括：合同價款、投資回報率、工期和回購期、工程質量、安全和環保、風險分配、工程分包、工程價款結算方式、投資回報和回購款支付方式、違約責任與索賠、糾紛爭議解決程序等。

（6）注重建立和規范化運作BT模式監管機制，嚴格項目建設過程中的工程質量、進度、投資、安全等監督管理工作。同時，政府運作BT項目可以考慮引入獨立的第三方中介服務，由他們提供BT投資專業知識和技能，為BT模式的規范運行提供技術保障。

4 結 語

我國在基礎設施建設領域的資金缺口比較大，預算資金的增長對于巨額資金投入還略顯乏力，而我國民間資本非常充足，投資的愿望非常強，這就要求我們探索完善各種融資手段，從而改善單純依靠政府投資基礎設施建設的格局。

總之，BT模式是一把雙刃劍，我們應該思考如何放大其積極作用，削減其負面影響，建立健全相應的政策及運行、監管機制，使之更好地為國民經濟建設服務。

參考文獻

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