農村建設用地整治分區(qū)與模式研究

張秋玲　王素葉

摘要 受“保障經濟發(fā)展，保護耕地紅線”政策以及國家重要的現(xiàn)代農業(yè)基地建設的影響，商丘市土地資源日益緊張，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農業(yè)現(xiàn)代化的矛盾日益凸顯。但是，在商丘市農村普遍存在建設用地布局松散、閑置與廢棄地比重較大等問題。該研究根據(jù)商丘市農村建設用地現(xiàn)狀、產業(yè)結構的調整方向、社會經濟發(fā)展規(guī)劃和目標，因地制宜、統(tǒng)籌考慮，劃分不同的農村建設用地整治模式分區(qū)——城中村改造區(qū)、近郊集中整治區(qū)、農業(yè)綜合整治區(qū)、復墾重建區(qū)、遷村并點中心村建設區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，并在分區(qū)的基礎上，提出6種整治模式，以明確不同區(qū)域的整治方向和重點，更好地推進農村建設用地整治。

關鍵詞 農村建設用地；整治分區(qū)；整治模式

中圖分類號 S28 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）03-00933-03

中共十七屆三中全會通過的《決定》指出：“要大規(guī)模實施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進”。十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》進一步強調：“嚴格保護耕地，加快農村土地整理復墾，大規(guī)模建設旱澇保收高標準農田。” 當前是商丘市加快推進新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展、構筑中原經濟區(qū)東部戰(zhàn)略支撐的關鍵時期，也是加強國家重要糧食生產基地建設、推進新型農村社區(qū)及新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要時期。商丘市已經將以高產穩(wěn)產基本農田建設為重點的農田整治和以耕地面積增加、農村建設用地總量減少、農村生產生活條件和生態(tài)環(huán)境改善為目標的農村建設用地整治列為“十二五”規(guī)劃的重要內容。

商丘市地處豫、魯、蘇、皖4省結合部，是河南省東引西進的橋頭堡，在中原經濟區(qū)中具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。目前，全市農村人口515萬，農村建設用地153 745 hm2，人均用地298 m2，遠遠高于國家140 m2/人的最高用地標準，且村莊布局散亂，村內用地無序，粗放利用現(xiàn)象嚴重，農村建設用地集約利用水平不高，亟需進行整合。因此，研究農村建設用地整治分區(qū)與模式，進行農村建設用地整治，實現(xiàn)農村居民點的集約節(jié)約利用，對實現(xiàn)作為重要的糧食生產基地的商丘市的耕地動態(tài)平衡具有重要意義。

1 商丘市農村建設用地的現(xiàn)狀與問題分析

1.1 農村居民點用地規(guī)模大，人均用地超標

由于歷史原因加之村鎮(zhèn)建設用地不合理，土地管理跟不上，農民收入的提高所引發(fā)的“建房熱”，以及農村宅基地的盲目建設，造成居民點用地與耕地保護的矛盾日益尖銳，使得在農村大量剩余勞動力逐年減少的情況下，農村居民點規(guī)模卻在持續(xù)擴大。2010年農村居民點用地面積153 745 hm2，占全市土地總面積的14.4%，占全市建設用地總面積的77.3%，二者均高于全省的平均水平。農村居民點用地298 m2/人，遠遠高于國家140 m2/人的最高用地標準，農村建設用地集約利用水平不高，亟需進行整合。

1.2 農村建設用地布局分散，土地利用率低

商丘市地處平原地區(qū)，由于地勢平坦、水源充足、排水通暢、日照充足、交通便利、耕作方便，大多數(shù)農村居民點用地布局分散，形成了“滿天星”式的布局體系。村莊布局散亂，一方面把農用土地分割得支離破碎，不能實現(xiàn)規(guī)模經營； 另一方面又使非農建設用地不能集聚成片，不利于二、三產業(yè)集聚效應的發(fā)揮；同時，造成了土地利用效率低，大量土地資源被浪費。

1.3 村鎮(zhèn)建設規(guī)劃缺失，土地浪費嚴重

大部分村莊內部缺乏規(guī)劃，或者規(guī)劃執(zhí)行不到位，往往是村莊外圍新房林立，村莊內部閑置低效利用，村莊呈無序分散化發(fā)展，“馬路經濟”現(xiàn)象明顯，既影響交通又侵占耕地，也不利于村莊基礎設施配套建設。其次，村內大量小面積零散土地閑置，一戶兩宅甚至多宅、遷居外地仍保留宅基地、孤寡老人居住分散等現(xiàn)象普遍存在，土地利用率低，造成了土地資源的嚴重浪費。

1.4 部分農村建設用地受礦區(qū)塌陷占壓影響大

商丘市是礦產資源大市，煤炭資源豐富。近年來由于煤炭資源大量開采，導致地面塌陷及環(huán)境污染。2010年末永城市采煤塌陷地占土地總面積的3.8%左右。受塌陷影響的農村居民點近3萬戶，嚴重影響了當?shù)卮迩f建設和村民的生產生活，并產生了一定數(shù)量的廢棄村落。

2 農村建設用地整治模式選擇

農村建設用地整治模式是指在一定階段所表現(xiàn)的具有典型意義的運作模式、作業(yè)模式等的總稱，是一個動態(tài)的概念，具有彈性，由不同的自然、社會、經濟等條件所決定[1]。商丘市農村建設用地整治模式首先以影響整治模式的因素作為指標對市域進行整治方向分區(qū)，然后提出適用于商丘市的農村建設用地整治的基本模式，最后根據(jù)因地制宜的原則進行各分區(qū)整治模式選擇。

2.1 整治模式分區(qū)

由于規(guī)劃區(qū)域內的自然和社會經濟條件客觀上存在著區(qū)域性差異，土地利用的方式和結構受自然和社會經濟條件的影響，也具有區(qū)域差異性[2]。根據(jù)商丘市的自然地理特征及社會經濟發(fā)展情況，結合城鎮(zhèn)規(guī)劃體系和土地利用總體規(guī)劃，分析農村建設用地現(xiàn)狀、產業(yè)結構的調整方向、社會經濟發(fā)展規(guī)劃和目標，因地制宜、統(tǒng)籌考慮，劃分不同的農村建設用地整治模式分區(qū)，以明確不同區(qū)域的整治方向和重點。

2.1.1 選取整治分區(qū)指標。

通過對全市農村建設用地現(xiàn)狀因素與規(guī)劃因素的分析，選取整理模式分區(qū)指標（表1）。由于商丘市域范圍內主要是平原地貌，地形起伏不大，因此在農村建設用地整治分區(qū)指標選取中根據(jù)抓大放小的原則，重點考慮的因素包括人均收入、地均GDP、與市（縣）城區(qū)中心距離、自然災毀、建設損毀狀況等指標；規(guī)劃因素選取城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃等指標。其中：

村莊平均規(guī)模越大，農村居民點的集聚程度越高，愈易于發(fā)揮農村各項基礎設施、公共設施的規(guī)模效益。

人均GDP主要影響農村建設用地整治的資金投入可能性，人均GDP高的地區(qū)，整治的投資壓力相對較小，同時農民參與整治的積極性相對較高，整治后的用地效率也較高。

距離中心越近，土地價格相對較高，增值潛力大，整治效益顯著，整治成本相對較低，同時距離中心地越近的地區(qū)，是城市拓展的前沿陣地，在整治方式上向有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向發(fā)展。

人均農村建設用地規(guī)模越大，表明農村建設用地利用愈粗放，農村建設用地整治的潛力愈大，整治形勢愈緊迫。

農用地等級是指各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農用地分等定級中的利用等等級，等級愈優(yōu)，農業(yè)生產的基礎條件愈優(yōu)，服從于“促節(jié)約、保紅線、惠民生”的主題，農村建設用地整治也應該優(yōu)先選擇那些具有良好的農業(yè)耕作本底條件的土地。

自然災毀與建設毀損狀況是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內由于地震、洪澇等自然災害或生產建設過程而造成的農村建設用地地質塌陷、地形破碎等影響正常建設使用的規(guī)模、程度，從改善民生、保護土地利用環(huán)境的角度而言應優(yōu)先整治。

城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃等決定了未來各縣（市、區(qū)）的城鎮(zhèn)發(fā)展方向及范圍，各項規(guī)劃確定的發(fā)展范圍，直接影響到該區(qū)域農村建設用地整治的標準及整治后的用地方向。

2.1.2 整治分區(qū)結果。

城中村改造區(qū)（同時滿足條件G1、H1、H4）：主要是指商丘市城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及鎮(zhèn)域發(fā)展規(guī)劃中所確定的城市規(guī)劃控制范圍內的農村集體建設用地，該區(qū)域農村建設用地主要轉為城鎮(zhèn)建設用地，主要是市區(qū)街道辦事處以及縣城所在地所轄農村居民點。

近郊集中整治區(qū)（同時滿足條件D1、G2、H1、H4、I1）：指緊緊包圍在中心城區(qū)規(guī)模控制線周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本被城市的基礎設施輻射，與城市有著千絲萬縷的聯(lián)系，經濟基礎較好，人均GDP高于全市平均水平；今后城鎮(zhèn)化發(fā)展對當?shù)剌椛鋷幼饔幂^大，對當?shù)剞r村剩余勞動力吸引力較強。

農業(yè)綜合整治區(qū)（同時滿足條件B2、C1、E1、H4、H2、I2）：主要是農業(yè)生產條件良好、作為糧棉油生產基地、基本農田集中連片的農業(yè)主產區(qū)。該區(qū)域的主要是確保糧食生產安全，維護農村地區(qū)的安定團結。因此，該類區(qū)域進行農村建設用地整治的主要目的是增加有效耕地面積，提高農民生產生活水平。亦可結合特色農業(yè)項目圍繞特種經營的需要進行田、水、路、林、村的綜合整治。

復墾重建區(qū)（滿足條件F1）：商丘市由于采礦造成塌陷廢棄地、自然災害或經濟建設人為破壞造成農村建設用地利用困難的農村建設用地。主要位于夏邑縣的駱集鄉(xiāng)、永城市的順和鄉(xiāng)和茴村鄉(xiāng)。

遷村并點中心村建設區(qū)（同時滿足條件A2、B2、C1、D1、G2、H2、H4、I2）：主要是指農村平均規(guī)模小、用地粗放、居民點布局散亂、農村生產生活設施配套不完善但經濟條件較好的村莊通過遷小并大或遷村入城（城鎮(zhèn)）、入?yún)^(qū)（社區(qū)）而實現(xiàn)農村建設用地的集約利用。

生態(tài)保護區(qū)（滿足條件H3）：主要分布在由于地質、地貌因素，易發(fā)生自然災害或生態(tài)破壞；同時人均GDP較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在土地利用總體規(guī)劃中一般確定為禁止建設區(qū)。

2.2 農村建設用地整治的基本模式

近年來面對建設占用與耕地保護日益尖銳的矛盾，商丘市開展了廣泛而深入的農村建設用地整治研究。總結各縣（市、區(qū)）已有的農村建設用地整治實踐，歸納出基本商丘市自然、社會、經濟條件的基本模式有6種[3-7]，具體包括限制發(fā)展中心村內調模式、遷棄式自然村歸并模式、城鎮(zhèn)化模式、異地遷移型村莊復墾模式、新農村綜合治理模式、生態(tài)整治模式。

2.3 商丘市農村建設用地整治模式選擇

農村建設用地整治根據(jù)農村發(fā)展地域差異性，遵循因地制宜、分區(qū)分類原則，實行多樣化的技術標準、目標要求、管理模式與保障措施。整治模式的選擇對農村建設用地整治的影響非常大，按照因地制宜、量力而行的原則為區(qū)域選擇恰當?shù)摹⒖沙掷m(xù)發(fā)展的整理模式。商丘市農村建設用地整治區(qū)的各種模式選擇如下。

2.3.1 城中村改造區(qū)。

模式選擇：以城鎮(zhèn)化模式為主，內部調整與整體搬遷改造相結合，鼓勵工業(yè)向城市工業(yè)園區(qū)集中，農民向城市社區(qū)集中，通過就業(yè)安置等措施，實現(xiàn)“城中村”的徹底城鎮(zhèn)化。農村建設用地經過整治后轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，增加城市建設用地供給，通過整治促存量建設用地的集約利用。一般由政府主導、出資。

整治后土地利用方向：建設用地。

2.3.2 近郊集中整治區(qū)。

模式選擇：以遷棄式自然村歸并模式、限制發(fā)展中心村內調模式為主，通過遷村并點、內部優(yōu)化等方式，調整農村建設用地結構，優(yōu)化布局，促進農村建設用地節(jié)約集約使用。一般由政府通過規(guī)劃引導農村集體經濟組織或農民自發(fā)實施，資金來源主要是村集體或農民自籌、企業(yè)投資。

整治后土地利用方向：建設用地、耕地。

2.3.3 農業(yè)綜合整治區(qū)。模式選擇： 以新農村綜合整治模式為主導模式，作為農業(yè)生產基礎條件良好的連片的基本農田集中區(qū)，農村建設用地整治通過較大范圍內田、水、路、林、村的統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同農用地開發(fā)、整理調整農村建設用地結構、優(yōu)化布局，實現(xiàn)節(jié)約集約利用。以增加有效耕地面積、保障耕地紅線，優(yōu)化農業(yè)生產布局、配套農業(yè)基礎設施、提高農業(yè)生產條件為基本目標。一般由政府主導，農戶參與，企業(yè)協(xié)作。

整治后土地利用方向： 耕地。

2.3.4 復墾重建區(qū)。模式選擇：以異地遷移型村莊復墾模式居多。自然災毀復墾重建以政府主導、農民參與模式進行整治；人為造成的土地破壞根據(jù)《土地復墾條例》的相關規(guī)定一般由政府管理、規(guī)劃控制、相關土地破壞責任人或企業(yè)出資進行整治。

整治后土地利用方向：建設用地、耕地、其他農用地。

2.3.5 遷村并點中心村建設區(qū)。

模式選擇：以生態(tài)整治模式為主導模式，一般依據(jù)當?shù)爻鞘幸?guī)劃或鎮(zhèn)域規(guī)劃，根據(jù)城鎮(zhèn)體系布局，圍繞中心城鎮(zhèn)、中心村建設，通過遷村并點把布局松散、規(guī)模較小的農村建設用地整體遷移到中心村鎮(zhèn)，發(fā)揮用地的規(guī)模效益。具體包括撤村進城、撤村進區(qū)、撤小村進大村等形式。一般由政府作為實施主體，同時吸納企業(yè)、農民等。

整治后土地利用方向：耕地、建設用地。

2.3.6 生態(tài)保護區(qū)。模式選擇：以生態(tài)整治模式為主，由政府作為實施主體、投資主體根據(jù)生態(tài)管控的要求按序取消造成生態(tài)不利影響的農村建設用地，進行生態(tài)恢復工程建設。

整治后土地利用方向：耕地、其他農用地。

3 結語

農村建設用地整治工程建設周期長，投入資金大，技術要求高，同時涉及面廣，利益群體多，在農村建設用地整治過程中，會面臨許多亟待解決的問題。該研究提出的6種農村建設用地整治模式，理論上符合商丘市農村土地整治的現(xiàn)實需要，但實際運用中還應該充分考慮到各分區(qū)的具體情況及村民的具體要求而進行。為了更順利的推進商丘市農村建設用地整治工作，還需要從資金、法律、產權、組織等各個層面對整治模式的運用進行保障。首先，在資金方面，建立涵蓋國家、地方的多層次投資體系，包括政府、企業(yè)、農村集體及個人的多元投資渠道。其次，制定出臺符合市情的商丘市農村建設用地土地整治辦法，指導農村建設用地整治工作。再次，參照農用地分等定級，按照等質等量置換原則，做好土地產權調整工作，并及時做好土地權屬變更登記，減少農村建設用地整治中的土地權屬糾紛。最后，各級政府部門要積極引導群眾積極參與農村建設用地整治，深入宣傳農村建設用地整治政策，廣泛聽取群眾意見，使群眾加強對農村建設用地整治工作的理解和支持，可以更快更好地實施商丘市農村建設用地整治工程，也可以為我國其他地區(qū)開展農村建設用地整治工作提供借鑒。

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