公開為何成難題

樊鵬飛

我國《政府信息公開條例》第三十七條明確規定：“教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定。”

但高校與全額財政撥款的政府機關不同，高校的經費來源除了財政撥款之外，還有眾多的自收自支，如學費收繳、社會捐贈、科研項目、校辦企業、聯合辦學培訓等；而且，高校的三公經費使用也較為分散，除了學校“行政”之外，訪問訪學、交流交換、會議講座等都可能在不同的項目中開支了，有的高校還將教師的交通補貼、餐飲補貼算入了津貼之中，導致了事實上的統計困難，預算和決算也不準確。

這種種的現實境遇，造就了高校三公經費遲遲沒有達到透明公開的現狀。

難題一：融資多樣化后的監管真空

中國教育科學研究院研究員儲朝暉認為，中國高校自身的融資渠道相對于其他事業單位來說更加的多樣化，這無形中加大了高校的自律性與他律性的難度。目前為止，高校經費來源主要有三種渠道：政府撥款、市場籌措和學術項目。高校經費來源的政府撥款，是指政府直接面向高校劃撥經費。高校經費來源的市場籌措，是指高校通過市場運作籌措辦學經費，主要渠道包括面向社會提供服務、通過提高辦學聲望和教學質量尋求捐贈，吸引更多的學生并收取學費。高校的學術項目經費，是指高校通過承擔國家和社會的各類科學研究項目和社會問題研究項目，并藉此獲取項目經費支持。

高校經費來源的多樣化，使得高校在經費的使用層面具有更大的自主權，有些經費的明細更是成了監管的真空，這樣使得監管的難度變得異常的艱難。尤其是對于高校自身籌資的那部分資金，監管更是無從談起。

無論是高校“三公”消費本身問題，還是治理“三公”消費過程中出現的問題，追究其產生的原因，主要有觀念、體制方面的原因。

難題二：觀念及認識誤區

不同的觀念會產生不同的行為。中國高校的“三公”消費問題和治理中出現的問題，在觀念層面上帶有明顯的“前市場經濟”烙印。

中國人民大學法學院教授莫于川認為，“三公”亂象充分反映了計劃經濟體制下的國家財政理念。盡管傳統社會主義國家的根本理念是為人民服務，但是在財政體制的設計上和運行上則是以國家為中心的，以適應公有制基礎上的計劃經濟發展體制。它強調國家利益至上，從而形成服務于國家和政府的財政體制和財政觀念。這種財政體制和觀念具有封閉性和人治性，客觀上忽視了財政的公共性、公開化和法治化。

等級身份觀念也是造成教育三公經費至今未公開的罪魁。無論是中國傳統社會，還是傳統社會主義，事實上都是一種等級官僚體制，高校也概莫能外。與這種體制相輔相成的是等級身份觀念。這種等級既是一種身份榮譽象征，也是一種福利待遇。因此，多數高校官員認為，享受這種待遇是應該的，也是心安理得的。在這種觀念下，很少有人把自己的身份和福利待遇與“三公”消費以及花納稅人的錢聯想在一起。許多高校官員對在“三公”上的揮霍并不認為有什么不對，他們認為反正沒有裝入自己的腰包，你不能說我貪污，也不能說我腐敗。為公家做事，花公家的錢，這些錢不花白不花。

難題三：體制尚待完善

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安指出，中國高校“三公”亂象產生的主要原因在于體制的缺陷或監督體制的不協調、不到位。

人大審查監督的不到位。從憲法文本上來講，政府部門對高校做出的財政預決算是要受到人民代表大會的審查和監督，但是各級人民代表大會的審查與監督事實上大多流于形式。嚴格地說，這是人民大表大會未能按照憲法履行好自己的職責，是一種不作為行為。

高校行政部門內部治理局限。近年來，國務院的關于治理三公消費的舉措對于推進高校行政體制改革無疑具有重大意義。但是這些措施只是國家各級行政系統內部的治理和自律。如果沒有高校體制外部的制約與監督，最終也會懈怠而失去可持續性。

審計機構的尷尬地位。在我國，各級審計機構隸屬于政府，是政府的一個組成部門，它向行政首長負責，是行政部門內部的審查機構，而不是像國外許多國家那樣，或向立法部門負責，或屬于司法系列，或不隸屬于任何其他權力部門。我國各級審計機構的這種尷尬地位，在監督平級部門力度上大打折扣，即使審查出高校什么問題來，在行政處罰和司法懲治上幾乎沒有什么權力，最終不了了之，失去了其應有的作用和權威。

社會監督缺乏有效渠道。由于我國民間社會組織還不發達，公民社會還沒有真正建立起來，信訪渠道并非暢通，輿論主流媒體還沒有發揮其強有力的對高校監督的作用。

高校“三公”信息公開做不到位的根源在兩方面：一是在目前高校管理體制里，學校沒有真正做到公開透明地辦校；另一方面，高校是事業單位，在這方面存在運行監管的空白。