農村集體經營性建設用地入市的對策分析

引言：中共十八屆三中全會上提出了“建設城鄉統一的建設用地市場”這一構想，為中共十八屆三中全會對土地制度改革進行了全面整體系統的部署。《決定》的改革方案幾乎牽涉到土地問題的所有方面——既有農村社會向城市社會轉型過程中農村未來的土地權利制度安排和未來農業經營制度安排；又有農地變成建設用地過程中土地市場的形成和發展以及土地征收制度改革；還有城市化進程中最關鍵的利益問題土地增值收益在利益相關者之間的公平分配.主要從制度層面分析農村集體經營性建設用地入市的對策，從法律，政策等方面提出相關建議，為十八屆三中全會的決定中“建設城鄉統一的用地市場”的具體實踐作出努力。

中共十八屆三中全會的《決定》對集體建設用地進入市場的范圍如何進入及與國有土地同價同權方式作出制度安排。

一、農村集體經營性建設用地界定

允許集體建設用地進入市場的范圍為集體經營性建設用地。我國現行法律規定的集體建設用地包括三類：農民集體興辦企業或者與其他單位，個人以土地使用權入股，聯營等形式共同舉辦企業用地，集體公共設施和公益事業建設用地，農民宅基地。按照現行法律規定，第一類顯然屬于《決定》所指的“集體經營性建設用地”第二類顯然不屬于”集體經營性建設用地”第三類需要稍作討論。按照《中華人民共和國土地管理法》以下簡稱《土地管理法》的規定：農民宅基地以集體經濟組織成員身份獲得“一戶一宅”面積標準由各省，自治區，直轄市，確定。農民住房出賣后再申請宅基地的，不予批準”按照《中華人民共和國物權法》以下簡稱《物權法》的規定：宅基地屬于用益物權。與一般意義的用益物權比，宅基地使用權作為用益物權少了“收益+權能”，而且明確宅基地使用權的取得，行使和轉讓適用土地管理法等法律和國家有關規定也就是說，目前法律對宅基地主要賦予居住權，不屬于《決定》所指的“集體經營性建設用地”。

二、在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價

我國土地制度的最大弊端是集體土地與國有土地同地不同權。《決定》明確允許農村集體經營性建設用地與國有土地一樣平等進入市場，我們認為，應包含以下幾層含義：同地同權，即集體經營性建設用地可以和國有建設用地一樣出讓，租賃，入股，打破了集體建設用地不得出租的堅冰；同等入市，即集體經營性建設用地與國有建設用地在同一個平臺上合法入市交易，改變目前國有建設用地獨家在平臺上交易，集體建設用地在灰市上非規范交易的格局；供求決定價格，即集體經營性建設用地進入市場將改變目前由政府獨家出讓決定供應導致價格扭曲的局面，多個集體經濟組織以集體經營性建設用地主體入市，真正形成由供求決定價格的機制促進土地市場健康發展。

三、縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制

按照憲法原則，只有土地用于公益性用途才能進行征收。但是，由于公益性用途難以界定，導致公益性用地目錄出不來，我們建議，與其議而不決不如跟其他改革措施如列負面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性的用途就不得征地。為此，我們要完善征地審批，實施，補償，安置，爭議，調處，裁決等程序，強化被征地農民的知情權，參與權，收益權，申訴權，監督權，進一步規范和約束政府的征地行為，為防止地方政府濫用征收權，建議在征地范圍及保障機制建立之后，在征地程序中加一道事前程序，讓用地一方和農民集體先進行協商，談不成再啟動征地程序，建立合理，規范，多元的保障機制。這套機制的建立是征地制度改革的核心，應在政策和法律上盡快就其內涵予以明確。我們建議所謂合理是就補償價格而言的，就是在堅持用途管制原則下，按照區位條件，對被征地實行市場化補償。所謂規范，是就征地行為而言的在有了明確的征地范圍，補償價格和程序后，必須進行征地的，那就必須按法律辦事，不能像現在很多地方對土地征收采取“人民內部矛盾，人民幣解決的方式”。把一些地段和區域的征地補償抬得很高，讓老實人吃虧。所謂多元，是指按多元化方式安置，不能僅僅按貨幣安置把被征地農民“一腳踢”要切實解決失地農民長久生計沒有保障的問題，其中的實質性制度安排是“保障被征地農民部分土地發展權”，即在征收農民土地時，給被征地農民保留一部分土地，納入城市規劃，在不改變集體所有性質下參與非農建設，以根本解決被征地農民的長遠生計。

四、擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥

我國現行土地資源配置的弊端之一是政府大部分通過征收取得的土地以非市場方式進行配置基礎設施，政府用地，市政設施用地等的非市場配置，造成大廣場，大馬路，豪華辦公樓等基礎設施超前建設。大量以公共利益目的配置出去的土地被經營性使用，造成土地收益被不公平占有。為提高土地利用效率，提高土地收入分配公平，必須擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益用地劃撥，我們建議對具有競爭性，取得經營收入，改革條件成熟的基礎設施，市政設施以及各類社會事業用地中的經營性用地先行實行有償使用到“中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要”實施的末期，除軍事，保障性住房涉及國有安全和社會公共秩序的特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他各類建設用地全部實有償使用。

五、完善土地租賃，轉讓，抵押二級市場

在我國現行土地制度安排下，雖然政府壟斷土地一級市場、但是國有建設用地在出讓給用地者后，土地租賃，轉讓，抵押等二級市場不僅沒有發展，反而不斷弱化形成國有土地出讓后“土地增值收益誰占有誰收益”的局面，在現有存量國有建設用地中一類是過去以無償劃撥方式到各單位，企業手中占有；另一類是以土地有償方式到企業手中的，這類土地的增值收益被現占有者獲得，既導致國有土地增值收益分配不公平，也造成土地增值收益流失。我們建議：為完善土地租賃，轉讓，抵押二級市場，有關部門應出臺有關規定，讓存量國有建設用地也進入公開市場交易，完善交易規則，制定收益分配原則和相關稅收辦法，促進土地二級市場的活躍與發展。

參考文獻

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（作者單位：西南交通大學公共管理學院）

作者簡介

王虹；性別：女；出生年月：1990年09月；籍貫：四川省成都市；民族：漢；學歷：碩士；職稱：無；研究方向：理論經濟學。

項目基金

該文章為西南交通大學大學公共管理學院文淵基金項目"農村集體經濟建設用地入市"項目的階段性研究成果。