新土改第一大步 確權攻堅戰

袁樹勛

確權，是時下農村土地改革領域的一個流行詞匯，它可視為改革的第一步。通過確權明晰了土地權利的歸屬、對權利進行長期固化，土地經營權的流轉、擔保、抵押貸款，才有順利進行的可能。

今年3月的湖南省委一號文件新聞發布會上，明確了湖南農村土地承包經營權確權工作的總體安排：今年，選擇三個試點縣，在縣域范圍內全面完全確權；明年，在全省范圍內推開確權；2017年，全省范圍內基本完成這項工作。

在此過程中，它可能遇到哪些麻煩，又該如何解決？

過去的幾個月，湖南省農村經營管理局的辦公樓里，來匯報工作的縣級官員格外多些。許多來訪者都抱著同一個目的，爭取整體推進耕地承包經營權確權登記試點的資格。

所謂耕地承包經營權確權登記，是指將耕地的承包關系、承包地塊、面積、位置等情況記錄于專門的簿冊。完成登記后，農戶會領到一張證書，上面注明承包人、地塊情況以及承包期限。

憑這張證，農戶可以更方便地將土地經營權出租，或者向金融機構申請抵押貸款。

過去的幾年里，湖南有十多個村莊進行了試點。今年，湖南準備選擇三個縣，在全縣范圍內開展這項工作。

農村的田塊零落、交錯，確權要求將它們的形狀、面積在圖紙上精確體現，讓農戶們逐一畫押確認。在一個縣里完成這項工作，不僅要縣級財政付出幾百萬甚至上千萬的資金，還要應對各種可能出現的矛盾。

但三個試點名額，卻“有七八個縣想爭取。”湖南省農村經營管理局一名官員說。

縣級政府，為何對這個明顯耗財耗力的事充滿興趣？

很多人還有疑問，早在2009年前后，各地農村就換發了土地承包權證，為何如今又要大費周章地搞確權？

為什么要確權？

中國農村，一直存在“人多地少”的矛盾。

用一句俗話來說，是“一個人能種的地，分給了幾個人在種”。

一方面，它使得地塊分割、零碎，不利于規模化、機械化經營；另一方面，使得勞動力得不到充分使用，造成“隱性失業”。最近十來年，種地不賺錢，大量農民進城，又造成土地拋荒嚴重。

決策部門開出的藥方是，推進“土地流轉”，讓耕地集中到愿意種地的人手里。

其實，早在上世紀八十年代，“允許農地轉包”，就上了中央一號文件。2002年《土地承包法》出臺，又明確了這一政策。

2005年，經濟學家周其仁到浙江調研，看了幾個1500—2000畝量級的種糧大戶，土地全部轉包而來。當時他以為規模經營從此大有看頭，“然而幾年過去了，星星之火，好像還是不曾燎原”。

后來，通過在成都的調研，周其仁覺得，可能是制度供給這一側還有麻煩——因為“生不增，死不減”的政策一直沒得到徹底落實，使得土地承包經營權尚未鞏固。

2002年《土地承包法》出臺前，中國許多地方的農村，每隔幾年就會進行一次承包關系的調整，俗稱“生增死減”。簡單的說就是，張家的老人去世了，得把他名下的那份承包地讓出來，交給李家新出生的孩子或新娶進家門的媳婦。

這種辦法，帶來了諸多負面影響，其中之一就是不利于土地流轉。這可用一個簡單的例子來說明：甲轉包了乙的一塊地，幾年后，這塊地調整給了丙。如果丙不同意再將這塊地轉包，那么之前的承租關系就會面臨麻煩，導致糾紛。

2002年，《土地承包法》作出規定，“承包期間，發包方不得調整承包地”，俗稱“生不增，死不減”。許多地方，甚至以“擾亂社會秩序”的罪名，威懾那些膽敢私下調地的村干部。

但這項政策會造成新的不平等：有的家庭老人去世、女兒出嫁，人均占有的耕地越來越多；有的家庭生了小孩、娶了媳婦，人均占有耕地面積越來越少。

所以，很多村莊里，仍會每隔幾年偷偷調整一次土地承包關系。湖南的一些地方也是如此。

要推動大規模土地流轉，必須徹底消滅私下里的地塊調整。要推動對權利清晰度需求更高的承包經營權抵押貸款——它在十七屆三中全會后成為農村改革熱詞，更是要求進一步厘清和穩固承包關系。

在此背景下，確權登記的大幕拉開。

確權的麻煩

2012年，中央選擇全國數百個村莊進行承包經營權確權登記試點。湖南桃江縣桃花江鎮，有3個村莊入選。

桃江縣經管局副局長張玨多，是個有豐富農村工作經驗的干部。一開始，他也覺得確權挺好辦，“地都承包到每戶名下，登記資料都在，無非是核實、補充下而已。”

回頭召開碰頭回，大家一番議論，他才發現事情沒那么簡單。

臺賬——第二輪土地承包的資料，還是1997年登記的。這些年，有的地被國家征收了。有的地被農民用來蓋房了，還有的農戶間互換了地塊，有村民小組還存在私下里的幾年一調整。

“各種各樣的情況，把原有的承包關系都打亂了，造成二輪承包合同上的數據，與實際情況有很大出入。”張玨多的發現或許也能解釋，為什么2009年剛換發了二輪承包合同，中央又要大費周章地搞確權登記。

用飛機拍了航片，軟件上一測量，發現3個村的實際耕地面積，比原來登記的還多出14%。

耕地越來越多的關鍵秘密，在于計量方式的不同。

土地肥瘦不均，好的地能打一千斤稻，差的只能打兩三百斤。為了保證公平，二輪承包時，農民們通常按實際產量而非面積來計畝，俗稱“產量畝”。

桃花江鎮石高橋村黃家村組村民彭和平，是確權時的調查員。她記得，當時組里最好的地，二分之一畝折算為臺賬上的一畝，最差的地，十幾畝算一畝。

“多”出了827畝地，怎么辦？這涉及到國家政策性補貼的發放。

之前為了避免麻煩，上級定下的確權指導意見是，“完善二輪承包關系，不重新丈量，不打亂重來；本次確權，新增的面積、減少的面積，與國家的任何補貼暫時不掛鉤。”

但有村民提出不同意見：我種5分好地，他種5畝差地，從糧食產量上看，是公平的。但今后遇到征地，那我就虧大了。

這三個村子都在縣城周邊，征地并非遙不可及。

還有另一類意見。

隨著生死娶嫁，人地矛盾愈發明顯。有的人家8口人種5畝地，有的3口人也種5畝地。

部分“吃虧”的村民，尤其是那些私下約定幾年一調整的小組里的村民，對調整承包地塊有強烈預期——這一次確權后，真的要長久不變了，那么就把過去該變的都變一變吧！

這兩類意見，從村民小組反饋到縣里。

“法律不允許地塊調整。”張玨多記得，“我們統一回復，按法律規定的辦。”

“《土地承包法》部分條款該修改了”

但有些問題，按法律卻是不好辦的。

單獨戶口的農戶去世后，其名下的承包地，在確權時怎么處理？

按法律規定，地應該收歸村集體或組集體，也就是確權登記為集體共有。如果去世者是孤寡老人，還好辦；如果老人的子女、侄子等親屬也在村里，這種做法就很難行通了。

“子女侄子們肯定會反對，糾紛一起，工作就搞不下去了。”張玨多解釋，農民歷來把名下的承包地視為可繼承的私有財產。

而且，地即使收歸集體，它也得有人種。給誰種才能讓大伙心服口服？這也是個麻煩事。

桃江的三個試點村莊，都遇到了這個問題。縣經管局給了個指導意見，“根據其家庭成員的意見，劃分到其家庭成員的名下。”

但這種做法是否合法，縣經管局也拿不準。試點結束后，他們將此問題和另外25個常見難題和解決建議匯總，統一報告省農經管局。一是請示，二來也是試點經驗的總結。

這26條擺到了省經管局副局長戴安華的辦公桌上。他發現，“桃江經驗”中的不少，細糾起來，與法律有沖突。

比如，村與村之間有農戶相互交換承包地的情況。確權登記時，如果認可這種交換，會與法律沖突——承包權的交換、轉讓，只允許在村集體內進行。如果不認可，又違背了農民的意愿，造成工作上的困難。

桃江建議，應該出臺規定，確權時認可這種互換。

“我們的想法是，應該允許地方自行探索。”戴安華解釋，“至于說它與《土地承包法》有沖突，但這部法律已經實施了十多年，一些條款與現實情況已不相適應，也到了修改的時候。”

他幾次到北京開會，發現大部分行內人士和專家學者，都持這種觀點。

待解的難題

確權中，最難處理的是旱地。

旱地是不能蓄水的耕地，大多被村民們用來種菜。

這些年，種地的人越來越少，旱地大多拋荒，有的長滿草木，與山林連為一體，航拍圖片上看不出來。要搞清楚它的形狀、面積，只能找技術人員扛著儀器，實地測量。

旱地大多細碎。“就這么大的一塊”，雙峰縣甘棠鎮龍嘶村支書朱舜禮，指著二十來個平方的辦公室比劃，“分屬幾戶人家”。

二輪承包時，湖南很多地區是不登記旱地的。這意味著，這次搞旱地確權，就算想偷懶、糊弄，都沒地方抄數據。“沒辦法，只能把這幾戶人家都叫到現場指認。

村里人大多外出打工了，把這幾戶人湊到一起，就花了不少功夫。

到地方一看，地面長滿了雜草。一把火將草燒掉，幾戶人家在灰燼泥塊間翻騰了好久，才找到形跡模糊的土夯——劃分地塊的界線。

龍嘶村也是2012年全國確權試點村之一。村里有260畝旱地，確權時在這上面花的時間，比680畝水田還要多；平均每畝地的確權經費，旱地比水田要高一倍。

搞完龍嘶村的旱地確權，工作人員精疲力盡。這時候，雙峰縣另一個試點村——茯木山村的確權登記工作也要啟動了，旱地還搞不搞確權？大家犯了難。

縣里的意見是：再遇到幾戶人家的旱地混在一起這種情況，直接登記為幾戶人共有；旱地與山林混為一體的，也不搞實地測量了，登記為村民小組共有。

“我們特地給農業部打了報告，問這樣做行不行？”雙峰縣經管局局長朱凱旋記得，“他們答復可以。”

桃江也出現過類似情況。

兩塊相連的地塊，承包合同上顯示的總面積為1畝，分屬兩家不同的農戶。后來土地平整，連成了一大塊。確權開始后，兩家人發現找不到自家的田坎了。

更有趣的是，測量發現，這塊地的實際面積有1.2畝。多出來的兩分地，給誰？

桃江的做法和雙峰類似，多出來的地，確權登記為小組集體共有。

這種確權到組或者幾戶人共有的做法，是各地試點村在遇到疑難問題的常用手段。

也有人提出反對意見：這種做法，等于把問題擱置了，有悖于本次確權“讓權屬更清晰”的初衷。

“一塊地確權為幾戶人共有，如果其中一戶要拿土地辦抵押貸款，銀行要他出示權屬證書，他怎么辦？證書上可是寫了幾戶人的名字。”龍嘶村支書朱舜禮反問，“他自己都搞不清那塊地的哪一部分是他的。”

明年，確權登記工作將向全省范圍推開。朱的疑問，也到了給出明確答案的時候。

（文中部分內容引自周其仁《城鄉中國》）