“農(nóng)地入市”來了

袁樹勛

和國內(nèi)很多地方一樣，湖南的城鎮(zhèn)化也是一分為二的。

一種是“合法”的城鎮(zhèn)化。它由政府主導(dǎo)，征收土地，再進(jìn)行開發(fā)。

另一種是“非法”或游走于法律邊緣的城鎮(zhèn)化。它由農(nóng)民自主或與資本合作，直接在集體土地上進(jìn)行開發(fā)。

當(dāng)前一種遭遇種種困境時(shí)，給予后一種合法身份的呼聲也越來越高。如十八屆三中全會(huì)《決定》所言，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”

在此背景下，湖南也開始了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的實(shí)踐性探索。資興市和長沙縣，不久前被賦予試點(diǎn)的權(quán)利。

“文件還沒正式下發(fā)，但基本上確定了，剩下的只是走流程。”湖南省國土資源廳一名相關(guān)處室負(fù)責(zé)人說。

不過，細(xì)心的人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，早在5年前，中央和湖南省政府就相繼放開了“集體建設(shè)用地入市”的限制。但在很長一段時(shí)間里，地方政府并未表現(xiàn)出相應(yīng)的興趣——湖南14個(gè)市州，至今只有長沙、株洲等地出臺(tái)了配套方案。

這是為什么？答案關(guān)乎這一輪探索的成敗。

兩個(gè)試點(diǎn)地方，不僅要找出背后的癥結(jié)所在，還要應(yīng)對試點(diǎn)過程中的一系列難題。

資興市城郊，一家水產(chǎn)品加工廠里，機(jī)器轟鳴。

工廠的主人姓唐，是外地人。兩年前，他以每年5000元的價(jià)格，從當(dāng)?shù)卮寮w手中租下5畝土地，建了這個(gè)廠子。

企業(yè)的效益看好，但這塊地帶來的麻煩，一直困擾著老唐。

“ 廠子蓋到一半，就有村民上門找麻煩，說我們沒同意租地給你。”老唐拿出和村委會(huì)的合同，“對方又說，村干部同意了，但沒經(jīng)過村民代表會(huì)討論，不算數(shù)。”

好不容易擺平了這個(gè)麻煩，老唐又遇上資金周轉(zhuǎn)的困難。

他想拿這塊地的使用權(quán)做抵押，向銀行貸款。跑到當(dāng)?shù)氐男庞蒙缫粏枺瑢Ψ礁嬖V他，從來沒做過集體土地的抵押貸款。

在幾公里外的城區(qū)，土地市場的運(yùn)作卻是另一番光景。

試點(diǎn)的目的

過去的9年里，資興城區(qū)擴(kuò)大了兩倍多。新增的面積，基本是政府從農(nóng)民手中征收而來，成為國有土地。

土地完成征收后，政府投資完成“五通一平”——而老唐要拉通他的廠子通往外界的道路，還得自掏腰包。

完成平整的土地，被公開掛牌出讓。有政府的信用背書，投資者不需要擔(dān)心面臨老唐曾遇到過的糾紛。

地塊的競得者，憑“國有土地使用證”可向銀行貸款。這是城市中最常見的融資方式。到去年底，全國84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地超過40萬公頃，抵押貸款總額約7.76萬億元。

這是政府精心培育的土地市場。它運(yùn)轉(zhuǎn)有序，催生出了無數(shù)高樓大廈、公園廣場，成為城市擴(kuò)張的基礎(chǔ)。

老唐們所在的，則是另一個(gè)土地市場。它在一片混亂中生長，創(chuàng)造出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民工租房，成為城市和鄉(xiāng)村的黏合劑。

前者磅礴大氣，但它所遭遇的阻力也越來越明顯：征地引發(fā)了無數(shù)暴力沖突；政府拿走了土地增值收益的大頭，遭致的批判愈發(fā)激烈；失地農(nóng)民數(shù)量越來越多，也日益成為一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題。

后者顯得小心翼翼，但它的優(yōu)勢，恰好能彌補(bǔ)前者的弊端：土地的使用權(quán)，由農(nóng)民來出售，將收益的大頭留在自己手中；這個(gè)過程，不需要征地，也就無所謂征地沖突；即使失去了土地的使用權(quán)，成為“失地農(nóng)民”，但可觀的收益，也足夠他們生活。

鼓勵(lì)后者壯大的呼聲越來越高。如十八屆三中全會(huì)《決定》中所說：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同地同權(quán)。”

這也是試點(diǎn)的最終目的。

為什么是資興和長沙？

資興是湘南地區(qū)的一個(gè)縣級市。去年，它被列為湖南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)區(qū)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的，是縮小城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。這意味著需要對鄉(xiāng)村進(jìn)行大投入。

“市里的財(cái)力有限，平均分配到各個(gè)地方，杯水車薪，集中做一兩個(gè)點(diǎn)，又沒有實(shí)質(zhì)性意義。”資興市國土局總經(jīng)濟(jì)師黃淼說，“還得從發(fā)掘農(nóng)村自身潛力上做文章。”

去年年底，黃淼到省國土資源廳匯報(bào)工作，得知一個(gè)消息：國土部要求湖南省推薦幾個(gè)地區(qū)，試點(diǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

幾乎同一時(shí)間，在深圳，這項(xiàng)探索獲得了突破性進(jìn)展。一塊約21.9畝的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，拍出了1.16億元的高價(jià)。地塊所屬的村集體，拿走了這筆收益的30%，同時(shí)還分得13980平方米的商品房性配套物業(yè)產(chǎn)權(quán)。

這不就是個(gè)盤活農(nóng)村資源的好辦法么？回資興后，黃淼向市領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)了上述信息。

很快，他所在的市國土資源局得到指示，趕快組織申報(bào)材料，爭取試點(diǎn)資格。

今年4月5日，資興的請求獲得了認(rèn)可。

“省國土資源廳發(fā)來了一份非正式的文件，讓我們先開展工作。”資興市國土局一名科室負(fù)責(zé)人記得，“正式的批復(fù)函，他們說很快就會(huì)下發(fā)。”

這份沒有加蓋公章的文件里，要求資興探索一套操作機(jī)制。試點(diǎn)為期一年，“完成至少三宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓”。

湖南省國土資源廳擬定的另一個(gè)試點(diǎn)區(qū)是長沙縣。與位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資興不同，它地處湖南經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量大，市場需求度也高。

“兩個(gè)試點(diǎn)區(qū)所處的大環(huán)境不同，我們希望它們探索出的經(jīng)驗(yàn)，能分別能適應(yīng)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。”湖南省國土資源廳一名相關(guān)處室負(fù)責(zé)人說。

長沙縣目前還處于前期調(diào)研階段。相比下，資興的步子更快一些，他們已經(jīng)擬出了具體的操作方案。

混亂的隱性市場

唐洞街道辦，位于資興城區(qū)西北。

它下轄2個(gè)行政村、7個(gè)居委會(huì)，是典型的連接城區(qū)和郊區(qū)的行政單位。

這類地帶，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)通常較頻繁。副主任蔡林涌隨口舉出幾例：有租賃集體土地辦工廠的；有村集體自行建房子出租的；還有村集體蓋了廠房，后來又租給別人辦幼兒園的。

資興市國土局準(zhǔn)備在唐洞街道辦開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。

但轄區(qū)內(nèi)到底有多少集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)？屬于經(jīng)營性用地的比例有多少？又有多少手續(xù)是合法的？這些試點(diǎn)前期要搞清楚的問題，無論是街道辦，還是負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)的資興市國土局城區(qū)分局，目前還講不出個(gè)所以然。

原因很簡單，許多集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，都不走報(bào)批手續(xù)。這也形成了一個(gè)缺乏監(jiān)管的隱性市場。

在長沙，這個(gè)隱性市場更為龐大，問題也更為錯(cuò)綜復(fù)雜。

2009年，當(dāng)時(shí)還沒改為區(qū)的長沙市望城縣，對轄區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行過調(diào)研。

調(diào)研報(bào)告提到，流轉(zhuǎn)的對象，不僅有集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也有法律禁止流轉(zhuǎn)的宅基地。

流轉(zhuǎn)后的用途多樣化，涉及農(nóng)宅、工業(yè)生產(chǎn)用地、商業(yè)用地及房地產(chǎn)開發(fā)用地等。

轉(zhuǎn)讓方既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組集體經(jīng)濟(jì)組織等土地所有者，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)和個(gè)人等土地使用者。受讓方既有本集體經(jīng)濟(jì)組織及其社會(huì)成員，也有其它集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)成員。

其間關(guān)系，調(diào)研報(bào)告形容為“錯(cuò)綜復(fù)雜”，“逃避政府監(jiān)管，侵害農(nóng)民合法權(quán)益，引發(fā)群眾群體性上訪事件時(shí)有發(fā)生”。

類似的故事，在長沙其它地方也存在。

如雨花區(qū)黎托鄉(xiāng)，靠近高橋大市場，許多農(nóng)民在自家土地上建倉庫，出租給市場里的商戶。黎托又有“高橋大市場后倉庫”之稱。

長沙的許多村莊被征收后，政府會(huì)返還給村集體一部分土地，作為村民生活安置和生產(chǎn)發(fā)展用。以雨花區(qū)為例，到2009年，轄區(qū)內(nèi)已有“兩安留地”11341畝。

當(dāng)年，雨花區(qū)政府出具了一份調(diào)查報(bào)告：提及了“兩安留地”的使用情況，“許多集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人因無力自主經(jīng)營項(xiàng)目，于是采用土地出租或出售的方式盤活生產(chǎn)安置地。特別是農(nóng)戶個(gè)人安置房屋的出售，往往采取地下方式進(jìn)行。這種地下交易存在大量不規(guī)范的行為，埋下了產(chǎn)生矛盾糾紛的‘導(dǎo)火索，勢必影響社會(huì)安定。”

長沙市政府一度想將這個(gè)混亂的市場規(guī)范起來。2012年，它制定了《長沙市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，對出讓主體、交易規(guī)則、允許流轉(zhuǎn)的類別、流轉(zhuǎn)后的用途都做了規(guī)定。

“但直到今天，情況都沒有根本性的好轉(zhuǎn)。”長沙市國土資源局一名官員說。

問題的關(guān)鍵

要把集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入一個(gè)規(guī)范的市場，并不是個(gè)容易事。

“退一步講，非法的不去管它，我先把合法的納入交易市場。”謝軍說，“得給它們發(fā)個(gè)使用權(quán)證把，這就要一塊地一塊地去核查。而且，有些現(xiàn)有使用人資質(zhì)是有問題的，給不給他發(fā)證？有些存在多個(gè)使用人，還存在權(quán)屬糾紛，證發(fā)給誰？”

完全確權(quán)發(fā)證后，還要制定基準(zhǔn)地價(jià)。

基準(zhǔn)地價(jià)為土地交易價(jià)格提供參考，減少人為操作因素，也為國家征收土地稅種提供依據(jù)。它一般是根據(jù)某個(gè)區(qū)域的市場交易資料來測算。

“這是個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的活，我們做不了，要委托專業(yè)公司來做。”資興市國土資源局交易中心主任顏丹麗說，“這就得掏一筆費(fèi)用。”

上述種種工作，包括土地入市后的監(jiān)管，都由政府承擔(dān)。

“問題是，集體建設(shè)用地出讓，不像國有建設(shè)用地出讓所得收益歸政府；相反，它還可能沖擊地方財(cái)政依賴的國有建設(shè)用地市場——供地?cái)?shù)量多了，價(jià)格自然會(huì)下降。”華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文反問，“如果地方政府不能從集體建設(shè)用地入市中得到好處，那么，它有什么動(dòng)力去做這件耗財(cái)又耗力的事？”

一個(gè)達(dá)成共識(shí)的觀點(diǎn)是，應(yīng)允許政府分享集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益。

“城市近郊的一畝地，比偏遠(yuǎn)農(nóng)村的一畝地要值錢得多，為什么？因?yàn)榍罢咚芟硎艿呐涮追?wù)，如公路、醫(yī)院、學(xué)校，要比后者好得多。而這些配套服務(wù)都靠政府的巨額投入堆砌出來的。”呂德文解釋，“這是政府從中分成的理由。”

長沙的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，并沒有明確收益分配的問題。

在上述長沙市國土系統(tǒng)官員看來，這也是辦法沒能有效落地的關(guān)鍵原因。

試點(diǎn)的方案

好在有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

安徽蕪湖市在上世紀(jì)90代年底就啟動(dòng)了集體建設(shè)用地入市的試點(diǎn)。隨后，佛山南海區(qū)、張家港市南豐鎮(zhèn)等也相繼加入了這個(gè)行列。

上述地區(qū)，都讓政府參與土地出讓收益分配。“讓地方政府有了參與的動(dòng)力。”呂德文說。

根據(jù)這些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，資興市國土局也草擬了收益分配方案。

市國土資源局提取出讓收益總額的2%，作為業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。

村農(nóng)民集體所有的土地，村集體獲得剩余收益的80%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級（資興為縣級市）各得10%。

組農(nóng)民集體所有的土地，除去業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)后的出讓收益，組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣，按80%、5%、5%和10%的比例分成。

在資興，縣一級財(cái)政每年獲得的國家建設(shè)用地出讓收益數(shù)以百萬計(jì)。在可預(yù)見的將來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的交易總額不會(huì)太多。提取10%的出讓收益，能否讓縣級政府有“足夠的參與動(dòng)力”，還要打個(gè)問號(hào)。

“這點(diǎn)收益，對縣一級不算什么，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就是筆不小的數(shù)字了。”謝軍說，“我們設(shè)想，能否把更多的經(jīng)管工作，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級去做。”

如果有人競得了一塊集體建設(shè)用地的使用權(quán)，又想將它轉(zhuǎn)手呢？這被稱為二次交易，在資興的方案中，也是允許的，但政府要從中抽稅。

“土地流轉(zhuǎn)收益分配的原則是，初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配基于稅制。”顏丹麗說，“但二次交易是下一步的事，具體的稅收方式，還沒制定。”

資興國土系統(tǒng)的官員們更關(guān)心的是初次交易，它是整個(gè)交易鏈中的第一環(huán)。具體的交易規(guī)則，也得到了明確：

可供出讓的地，限制為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，權(quán)屬明確，相關(guān)手續(xù)完備。

村、組要出讓名下的這樣一塊地，要征求三分之二以上村民的同意。

土地可通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等方式流轉(zhuǎn)，但不得用于商品房開發(fā)。

所獲得的土地流轉(zhuǎn)收益，進(jìn)入專門賬戶，統(tǒng)一管理。其中的60%以上，專門用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障，不得挪作他用。

交易方式，借鑒國有建設(shè)用地，走招拍掛程序。資興市國土局交易中心正在籌建一個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的交易平臺(tái)。

“之前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，經(jīng)常是在村干部的操控下進(jìn)行的。交易過程不透明，是否存在暗箱操作？集體資產(chǎn)有沒有流失？村民們很難知情。”作為上述方案的主要起草人之一，謝軍說，“若能把它們納入一個(gè)規(guī)范的平臺(tái)，交易過程公開透明，款項(xiàng)走專門賬戶，能有效地遏制暗箱操作。”

資興市國土局同時(shí)還起草了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資辦法。顏丹麗介紹，所有方案已經(jīng)遞交市、省兩級，批復(fù)后，即可實(shí)施。