地方債如何堵住“偏門”

趙文俊

國務院總理李克強在今年全國“兩會”上表示，在政府性債務問題上將“開正門、堵偏門”，建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防止和化解債務風險。

近年來，地方債務問題備受各方關注，而從目前審計的結果及宏觀經濟來看，中國地方政府債務總體可控，關鍵在于后續系統風險的防范與解決措施，加強市場化的融資機制、去政府融資平臺的政府化將是未來解決地方債務的主要方向。

未來幾年到期債務規模龐大

為了摸清地方政府債務情況，及時發現經濟發展中存在的重大不確定性因素，避免因政府債務違約帶來的系統性風險，國家審計署于2013年8月至9月對政府性債務情況進行了全面審計。結果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。

從數據可以看到，近幾年地方政府債務不斷增加，截止到2013年6月地方政府負有償還責任的債務上升到10.9萬億元，算上負有擔保責任的債務2.67萬億和可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億，總計約18萬億。未來幾年到期債務規模依然很大，如何化解違約風險是中央政府和地方政府考慮的當務之急。

目前地方政府直接和間接的主要負債有三類：地方融資平臺貸款、地方政府債券、城投債券。其中地方融資平臺是最大部分，三者占比分別約為91%、4%和5%。

所謂地方融資平臺，是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，成立資產和現金流均可達融資標準的公司，這類公司從銀行取得的貸款，稱為地方融資平臺貸款。按照銀監會主席尚福林提到的數據，截至2013年一季度末，地方政府融資平臺貸款余額9.59萬億元，不良貸款率0.14%。

地方政府債券，指某一國家中有財政收入的地方政府發行的債券，地方政府債券主要用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設，一般是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。2013年銀行間市場共發行3500億元地方政府債券，其中代發地方政府債券2848億元，地方政府自行發債652億元。

城投債是地方融資平臺發行的用于城市基礎設施的債券，主要在銀行間市場發行。據統計，截至2012年12月31日，中國市場未到期城投債余額達2.5萬億元。根據中央結算公司登記托管的數據，2012年全年，銀行間債券市場發行的城投類債券累計已達6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%。

信息不對稱是地方債首要風險

目前地方債最主要的風險點集中在因信息不對稱導致有關部門不易掌握債務規模，進而無法監管資金流向。這些風險點主要包括諸如“無法掌握全口徑地方政府性債務信息，導致風險難以準確估算”、“地方政府融資渠道日益多元化，風險監控難度日益加大”、“資金使用不規范，難以監測平臺貸款資金流向”和“地方政府財政收入增速放緩，難以支撐債務償還”等四個方面，而其中前三個都是源于信息不對稱。

據國家審計署披露，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額趨于增長。2013年統計數據中，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地方政府負有償還責任債務余額的54.64%。說明地方政府的償債來源，高度依賴于土地收入。土地資源畢竟有限，同時城市規劃進程也不允許無節制地開發各類土地，由此可能因地方政府無力支付而導致政府違約風險。

地方政府一般是當地城市商業銀行等地方性金融機構的最大股東，地方政府通過對控股和全資的地方金融機構的干預，存在借款墊付地方債務，或者通過銀行通道業務購買信托計劃等現象。隨著地方債務向金融機構轉移，導致有的地方金融機構財務狀況惡化，潛在金融風險正在積聚。比如，首先實施銀信政模式的昆明土投信托產品，即是通過富滇銀行發行理財產品購買信托產品，一旦出現風險則很可能對銀行系統產生較大影響。

多途徑解決地方債難題

目前，財政部門對地方政府性債務的管理僅處于數據統計匯總階段，對債務使用部門缺乏制約手段，造成財政部門的“地方政府性債務信息系統”數據不全、不準。因此，應強化財政部門對地方債務的統一歸口管理能力。同時，將地方政府債務情況納入人大預算審查監督體系，每年對地方政府債務規模、債務結構、債務風險等進行審議；建立定期監督檢查機制，及時糾正地方政府債務信息。

在對地方政府債務進行總量控制以后，地方政府用于基礎設施建設的資金不可避免的將會出現短缺。在此背景下，通過大力發展非債務融資，鼓勵社會資本進入基礎設施建設領域的方式，可以在不增加地方政府債務負擔和風險的情況下，解決建設資金短缺的問題。類似的成功案例已經很多，比如華夏幸福基業的固安模式、貴陽中天城投的一二級聯動開發模式、佛山東平新城交通樞紐的捆綁開發模式等。

地方政府債務大多發生于地方政府融資平臺，而平臺公司通常存在諸多關聯的國有控股公司，各主體之間存在著盤根錯節的拆借、借貸、墊付資金、挪用資金、抵押、擔保等現象。要盤活存量資產，首先必須摸清各政府平臺及其關聯公司的確切資產負債狀況。

對企業的各種銀行賬戶、會計核算科目、各類庫存現金和有價證券等基本財務情況進行全面核對和清理，以及對企業的各項內部資金往來進行全面核對和清理，以保證企業賬賬相符，賬證相符，促進企業賬務的全面、準確和真實。同時，對企業的各項資產進行全面的清理、核對和查實，并根據不同資產的流動性和價值進行分類與評估。

目前的政府融資平臺大多資產負債率較高，這在一定程度上限制了平臺的融資功能，而地方政府融資平臺的融資手段以銀行貸款為主，提高了公司的資產負債率，二者形成了惡性循環。這就要求平臺公司積極拓寬融資渠道，以直接融資為主要方式，輔之以資產證券化、融資租賃、資產管理計劃等手段，在有效降低資產負債率的同時，以合理的資金成本增加企業的流動性，提高企業的償債能力。

（作者單位：北京賽迪經智投資顧問有限公司）