房山破局社會服務市場化

趙方忠

至少今年以來，社會服務市場化已經是最熱門的改革話題之一。人們對其報以巨大熱情，期待在“發揮市場的決定性作用”鼓舞下，社會服務行業衍生出新的投資機會，甚至催生出一個足以充滿想象的新產業。

這個領域的探路者，也被推到了風口浪尖。房山區委社會工委從今年年初提出將“一老一小一環保”作為試點領域推動社會服務市場化改革，通過在市場中優選出的服務商開展社會服務，這個從理念邁向實踐的一小步探索，旋即吸引了來自社會各界的審視目光。

“能不能做好，關鍵是要找到政府責任的支撐點和企業盈利的平衡點。”房山區委社會工委書記、社會辦主任于瑞林坦言，社會資本進入社會公共服務領域很容易，但把服務做好很難，形成產業更難，而這恰恰也是房山試圖通過試點力求破解的難題。

要市場化須去行政化

盡管市場被描繪得無限大，投資者的商業構想也足夠好，各界政府鼓勵的聲音又此起彼伏，但在社會服務市場化這個社會資本覬覦許久的熱土上，還沒有多少勇者能夠將理念成功實現，一切似乎仍是“看上去很美”。

“前景很美好，卻又遙不可及”，是社會服務市場化當前的真實寫照。而之所以形成這樣的尷尬局面，于瑞林認為是公共服務體系太落后的結果。

“在當前的公共服務體系下，所有的社會服務都在用行政手段去管理，但大多數領域卻沒管好。”于瑞林表示，隨著首都經濟的發展，城市的規模越來越大，需要提供社會服務的方面也越來越多，這就要求行政單位增加大量的服務人員，可行政單位因為有編制的限制，通常情況下只能依靠不斷增加協管員來填補行政服務人員的不足。

如此一來的結果是，北京各個行政服務領域的協管員數量幾乎都超過了公務員編制。據了解，房山區各類協管員總數為3.18萬人，而房山卻是北京協管員人數最少的區縣，臨近的大興區協管員約5萬人，城六區大多都超過了6萬人。

“建立協管員隊伍，只是解決了很多人的就業問題，但卻把有限的財政資金花在了無限的人員膨脹上，不僅沒有引導形成一個社會服務的產業市場，也沒有提供百姓真正需要的社會服務。”于瑞林說。

實際上，政府大包大攬式地提供各種社會服務，不僅導致了嚴重的機構臃腫，而且與百姓獲取服務的要求相去甚遠。在某種程度上，政府在提供社會服務時，往往認為自己是在行使某種權力，并沒有真正將自己定位為服務的提供者，而通過這種方式提供的服務，在老百姓看來更多的是政府的一種施舍。

其實，在去年7月31日召開的國務院常務會議上，國務院總理李克強已經對社會服務市場化指明了方向：一是要惠及民生，二是要放開市場準入，引入社會力量加快服務業發展，三是要借此推進政府職能轉變，建設服務型政府。

“推動市場化就必須去行政化。”在于瑞林看來，社會服務市場化推行的關鍵在于政府角色的重新定位，政府應該是政策的制定者、改革的組織者、秩序的監管者和資金的補貼者。

讓樞紐型社會組織走向前臺

社會公共服務產品并非一般商品，而是始終具有公益性質的公共產品，需要在政府承擔責任的前提下，實現服務供給機制的市場化，而非連帶著將政府的責任一起市場化了。

于瑞林認為，要明確政府與市場的各自責任，讓政府與社會力量互融，才能形成改善社會服務的合力。“房山區明確政府和市場之間相互補充的合作態勢，將政府手中掌握的資源配置權利適度還給市場，房山區委社會工委改變以往傳統的用政府資金直接生產服務的形式，通過政府購買服務，利用政府補貼資金，將‘一老一小一環保確立為市場化的重點領域，引導社會服務形成競爭機制，并針對政府與社會組織不同的服務供給方，創造公平的競爭環境，用市場調配資本，共同提高社會服務的針對性和服務質量。”

政府購買服務，是近年來北京市社會服務供給的重大改革，并非是房山獨創。于瑞林告訴記者，房山區在推動社會服務市場化創新方面，突出的表現是建立了社會組織孵化中心，重點培育樞紐型組織。

2014年，房山區委社會工委率先于全市建立了社會組織孵化中心，將其確立為政府與社會組織在提供社會服務政策和資金方面的對接平臺，加大力度培育具有廣覆蓋和鮮明特點，并且根植于社區服務的市場化樞紐組織，充分體現政府資金的引導和放大作用，由此促進更多具有社會服務基礎的樞紐型組織涌現。

北京康普瑞生中國老年人健康生活指導中心，便是房山區推動社會服務“一老”市場化試點的樞紐型組織。該中心位于城關街道興房東里社區，是一家完全由社會資本投資興建的養老服務設施，它之所以被房山區社會工委所看中，源于其是一家立足社區養老，以老年人健康管理為切入點，涵蓋了疾病預防、遠程門診、醫院轉診、生活照料、醫療護理、康復養生、健康飲食與精神慰藉等老年人健康服務鏈條的社會服務提供商。

該中心發起人白汾河更愿意把人們對樞紐型組織的注意力轉移到組織自身的發展模式上——“我們建立了老年人呼叫中心平臺，無論老年人居住在哪個社區，都可以通過呼叫中心享受到我們提供的服務，因為有龐大的老年人群體做支撐，我們整合了家政服務、護理服務、心理治療、老年人生活用品銷售、老年餐桌等分布于房山各區域的老年人中小服務商資源，制定統一的服務和取費標準，促進房山區養老服務提供商的規模化、專業化發展。”他用“整合資源”來體現樞紐型組織的價值和重要性。

事實上，白汾河整合的資源已經不再局限于北京，目前已經與國內首創了“分權度假”模式的美爾（中國）公司建立了合作關系，美爾（中國）引入經濟學上的“眾籌”概念，以分布在全球各地的旅游地產項目的產權作為眾籌基礎和載體，將原本分套賣出的旅游酒店、公寓等分割成份來出售，康普瑞生與美爾合作，可以讓有需求的養老人群花最少的消費獲得40年每年28天全球精裝度假酒店免費自由換住權利，同時還可以對房屋產權進行轉讓、繼承、出售，享受未來升值的權益。

“政府的監管要有層次，不可能監管到所有的社會服務提供商，但可以通過引導建立大型的綜合服務商，規范其服務鏈條上的中小服務商行為，并鏈接上游其他服務商，提高服務的效率和質量。”于瑞林說。

在研究學者們看來，推進公共服務市場化的本質和關鍵皆在于實現政府、社會力量和公眾“三贏”這一終極目標，但要實現這一目標，最重要的一點就是要在公眾、政府與社會力量，特別是后兩者之間形成利益的重新分配。

實際上，要培育樞紐型社會組織，讓其代替政府走到社會服務供給的前臺，恰恰需要利用“政府手中掌握的資源配置權利”這一有效杠桿，讓政府與社會力量形成利益的重新分配。

推動有限的市場化

事實上，“社會服務市場化”的故事早已不再新鮮。2000年前后，國內曾掀起政府職能轉變的一波浪潮，明確提出過社會公共服務市場化，當時推進的主要領域是教育和醫療。

但這一進程推進十多年來，最終結果卻不盡如人意，一方面醫療教育機構缺乏有效監管，不斷上漲的價格導致“看病難”、“上學難”問題；另一方面，政府公共財政在教育醫療方面的投入逐年下降，例如醫療支出從改革開放初期的52%一路降至當前的不足20%的水平。

如何避免重蹈此前的覆轍？從歐美國家長達數十年的經驗來看，社會公共服務市場化始終是有限的市場化，這種有限性一方面體現在市場化領域有限，另一方面則體現為市場化程度有限。

“從市場角度看，社會服務完全依靠政府提供是有問題的，不僅供給不足，而且也不均衡，但要走向市場也是有條件的，全面放開也不可能，要有嚴格的準入。”在白汾河看來，所謂的市場化，是對投資者全面放開，也就是說無論是誰都可以將資金投入到社會服務領域，但投資者未必都是服務商，最終的社會服務提供者必須要有嚴格的市場準入標準。

其實，縱觀國內在社會服務市場化方面相對領先的上海、蘇州等城市，均打破了“公辦公營”的傳統管理模式，采取“公辦民營”或者“民辦公助”的方式，創新了政府投入機制，調動更多的社會力量參與社會服務。

而兩地最為外界稱道的亮點就在于，在選擇社會服務組織方面也是有限的市場化，并非外界想像的完全向市場放開，而是通過設定相應的標準，篩選一家或幾家符合標準的服務商提供專業服務。

國外對于社會服務投資者和管理者界限劃分的非常清晰，白汾河說，歐美國家就對社會服務組織的投資者和管理者進行了嚴格的區分，投資者將資金托管到相應的管理方，政府通過制定非常完善的資金托管辦法，保障投資者與管理者的不同利益。“國內在這方面幾乎還是空白，要營造社會服務市場化的大環境，必須用完善的法制環境做支撐。”

對于嚴格的市場準入，白汾河認為起碼要用三個標準加以衡量：其一是有長期穩定的資金投入，投資者不能急功近利追求短期的經濟利益；其二是樞紐型社會組織作為市場主體，必須要有清晰的盈利模式，即便短期之內無法實現盈利，但對未來的盈利要有一個良好的預期；其三是政府要以建立專業化的服務隊伍為考核基礎，來衡量樞紐型社會組織是否合格。

“為什么一到逢年過節就會出現‘保姆荒、‘保潔荒等現象，甚至出現亂漲價的行為，因為這些服務已經高度的市場化，而且大多由個體在提供，沒有形成團隊管理的體制機制，要使社會服務市場化形成規范的市場行為，就必須使服務的隊伍職業化、服務的方式專業化。”白汾河說。