土地利用總體規劃實施監測評估研究

張偉娜　申瑞瑞　張偉偉

摘要 中心城區的土地利用監測是土地利用規劃實施評估的重點內容，是土地利用規劃順利實施的重要保障之一。該研究以邵陽市城區為例，以2006～2012年邵陽市土地利用變更調查數據圖件以及歷年建設用地管理臺賬、農用地轉用臺賬、土地開發整理臺賬等國土資源局相關科室統計資料為基礎，對邵陽市2009～2012年土地利用變更調查圖和土地利用規劃圖進行疊加分析并提取土地利用變化的圖斑，從而對其擴張的規模和布局進行空間偏離度分析和評估。在此基礎上，對邵陽城區用地需求進行分析，并提出規劃調整應采取的方式：邵陽市在用地布局上應盡量與城市總體規劃相銜接，優化中心城區工業用地布局，參考已確定的招商引資項目情況，將近期急需落地但又不在規劃圈內的項目用地調整到規劃圈內。

關鍵詞 土地利用總體規劃；監測評估；邵陽市

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）20-06809-04

The Monitoring and Evaluation Research on Implementation of Land Use Plan—A Case Study of Shaoyang City， Hunan

ZHANG Weina， ZHANG Weiwei et al

（Land and Resources Planning Institute in Hunan， Changsha， Hunan 411000； School of Tourism Management， Xiangtan University， Xiangtan， Hunan 411005）

Abstract The land use plan of the city centre is the key content of land use planning evaluation. It is also the important guarantee to the smooth implementation of the land use planning. Taking Shaoyang City as an example， based on the data of land use change survey maps during 2006-2012， as well as the construction land management account， agricultural land conversion， land development and consolidation ledger accounts and other land resources bureau relevant departments of statistics data， we can extract map spot from the change survey map， land use planning map overlay analysis and extraction of land use patch on the changes of 2009-2012 years of Shaoyang City land. So we can carry on the analysis and evaluation on spatial deviation in the expansion of the scale and layout of Shaoyang City. Based on this， Shaoyang should dovetail with the overall planning， optimize central urban area layout and depend on the situation of investment projects to adjust the land.

Key words General land use plan； Monitoring and evaluation； Shaoyang City

工業化和城市化的快速發展使資源、環境、人口之間的矛盾更為突出，對土地利用總體規劃提出了更高要求。土地利用總體規劃的重點是實施，而土地利用總體規劃的實施監測評估是檢驗實施情況的強有力的手段。因此，土地利用總體規劃的實施監測評估尤為重要，加強對土地規劃實施情況的跟蹤評估分析，客觀評估土地規劃確定的發展目標的落實情況，并根據區域發展環境變化提出進一步推動和改進規劃實施的對策建議，有利于發揮規劃的宏觀調控作用，更好地服務于經濟社會發展需要。探索精簡的土地利用總體規劃實施監測評估方法和技術是土地利用總體規劃研究的重要內容，如建立基于AHP的模糊綜合評價模型[1]，根據土地利用總體規劃實施評價者、評價對象、評價目的、評價標準、評價方法等構建土地利用總體規劃實施評價系統[2]，以及生態足跡法[3]、可持續度法[4]、幕景分析法[5]、神經網絡法[6]等大量的定性和定量分析方法；地理信息系統技術[7]、遙感技術、網絡技術[8]等在土地利用總體規劃實施監測評估中廣泛應用。但是目前土地總體規劃的研究多集中在探討其實施評價[9]、環境影響評價[10]、生態效益評價[11]、公共參與機制[12]等方面，實施監測評估方面的研究僅有對安義縣[13]和浙江省舟山市[14]2個案例，仍需不同區域的案例作為土地利用實施監測評估理論研究和工作的補充。筆者以邵陽市為例開展土地利用總體規劃實施監測評估，有助于國家了解和掌握中部地區市級土地利用總體規劃的實施進展和存在的問題，并為市級土地利用總體規劃實施監測評估的技術指南提供實踐依據?？紤]到中心城區的土地利用總體規劃是整個城市的重點，該研究重點針對邵陽市中心城區土地利用擴張的規模和布局進行空間偏離度分析和評估。

1 研究區概況

邵陽市位于湖南省中部偏西南、資水上游，北與婁底毗鄰，南與永州、廣西桂林交界，西與懷化相連，東與衡陽接壤，下轄9縣（市）3區，即邵東縣、邵陽縣、新邵縣、隆回縣、洞口縣、武岡市、新寧縣、城步縣、綏寧縣9縣及大祥區、雙清區、北塔區3區。邵陽市位于邵水與資水交匯處，320國道、207國道、滬昆高速公路、洛湛鐵路以及規劃中的二廣高速公路等從境內穿過，交通便利。其地理位置十分優越，歷來就是通向云南、貴州、廣西和湘西南的要塞重鎮和湘中及湘西南地區最大的中心城市，占地面積2.1萬km2，居湖南省第二，其中市區面積為411 km2。

邵陽市位于江南丘陵向云貴高原的過渡地帶，地勢總趨勢西高東低，南北高、中間低，四周向中心傾斜，擁有山地、丘陵、崗地、平原各類地貌，有“七分山地兩分田，一分水、路和莊園”之說。由于地處亞熱帶季風濕潤性氣候區，具有氣候溫和，四季分明，熱量充足，雨水集中，夏秋多旱，嚴寒期短，暑熱期長等特點，歷年平均氣溫17.1 ℃。境內自然條件優越，水力資源、礦產資源、動植物資源與旅游資源豐富。主要河流有資江、邵水、夫夷水等。礦產資源開發歷史悠久，以石膏、煤、錳為主。旅游資源有包括崀山、南山、法相巖—云山、虎形山—花瑤等在內的人文景觀和自然景觀。

各縣市區的城市化水平越高，對土地利用總體規劃提出的要求越高。如圖1所示，2012年邵陽城市化平均水平為36.06%，在邵陽市12各縣市區中雙清區、大祥區、北塔區的城市化率較高，分別為82.88%、76%、70.54%，分別高出全市平均水平46.82、39.94和34.48個百分點；邵陽縣、洞口、新寧、武岡的城市化率在30%～40%間，與全市平均水平大致相當；全市城市化水平低于30%的有新邵縣、綏寧縣、隆回縣和城步縣，分別低出全市平均水平28.76、23.94、24.05、26.14個百分點。

圖1 2012年邵陽市各縣市區城市化水平比較

2 研究方法與數據來源

2.1 研究方法

考慮到市級規劃偏于宏觀性質，全域進行空間分析工作量太大，同時中心城區用地調控是市級土地利用總體規劃的重要內容之一，因此此次評估僅對邵陽市中心城區擴張的規模和布局進行空間偏離度分析和評估。具體模型為：

其中，式（1）用來評價某地類規劃變化速度，di為i地類規劃變化速度；Ati為i地類規劃目標年的面積；Abi為i地類基期年面積。式（2）用來評估年規劃預計某地類用地規模，Agi為評估年規劃預計i地類用地規模。式（3）用來評價某地類的用地狀態偏離度，Pi為i地類的用地狀態偏離度；Axi為評估年i地類的實際規模。

2.2 數據來源

該研究選擇邵陽市中心城區的雙清區、大祥區和北塔區為研究對象。邵陽市城區土地利用總體規劃實施監測評估的基礎數據主要采用2006～2012年邵陽市土地利用變更調查數據圖件，其他土地利用相關數據主要來源于歷年建設用地管理臺賬、農用地轉用臺賬、土地開發整理臺賬等國土資源局相關科室統計資料。

3 結果與分析

邵陽城區土地利用總體規劃實施監測評估必須明確中心城區的規劃目標，在此基礎上疊置分析中心城區的實際用地變化情況并進行空間監測評估。

3.1 中心城區的規劃目標

邵陽市中心城區人口規模達到100萬，用地規模為9 427 hm2，人均城鎮用地面積94.27 m2，劃定中心城區有條件建設區2 169 hm2。邵陽市現行中心土地總體規劃確定到2020年（圖2），城市空間發展方向為：近期充分利用區域交通干線（上瑞高速）拉動作用向東、向南發展、適度向北拓展，重點發展城東的邵陽大道沿線、城南敏州路沿線和火車南站生活小區，適當發展北塔新區的蔡鍔路沿線區域；遠期以向北、向東發展為主，主要建設北塔新區和城東白馬大道沿線。

圖2 中心城區土地利用總體規劃（2006-2012）

3.2 中心城區土地利用總體規劃實施監測評估

根據地籍變更調查數據，2012年邵陽市中心城區城市建設用地規模為4 221.67 hm2，中心城區規劃范圍內現狀數據庫中統計為交通用地的城市內部道路用地面積為553.35 hm2，根據歷年中心城區用地報批情況，中心城區范圍內已批但現狀數據庫未變更的用地面積1 743.57 hm2，已批項目用地布局見圖3。因此到2012年末，邵陽市中心城區范圍內實際用地面積已達到6 518.59 hm2，跟現行規劃目標相對照，剩余建設用地指標2 908.41 hm2。

圖3 中心城區已批項目用地布局（2006-2012）

邵陽市中心城區的監測評估首先要得到其2009～2012年土地利用現狀變化情況（圖4）。通過疊加邵陽市2009～2012年的土地利用變更調查圖和土地利用規劃圖，提取土地利用變化的圖斑，發現邵陽市中心城區規劃范圍內剩余的建設用地指標主要分布在北塔區，集中在北塔路以西、邵西大道以東以及資江以西、邵西大道以東的區域。現行規劃實施以來，受城市基礎設施建設滯后的影響，北塔區發展相對較慢，用地主要集中在蔡鍔路沿線。但規劃剩余期限內，隨著邵坪高速連接線的建設、中心城區與新邵縣融城的城市發展戰略的提出以及君子文化產業園規劃落戶北塔區，勢必帶動北塔區快速發展，其用地量也將會明顯增長。

疊加分析新城城鄉建設用地圖層和中心城區建設用地管制分區圖（圖5），得到新增城鄉建設用地的布局構成。中心城區新增城鄉建設用地809.07 hm2，其中布局在規劃允許建設區內的有801.78 hm2，占新增城鄉建設用地的99.10%；在有條件建設區內的有6.71 hm2，占0.83%；在限制建設區內的有0.58 hm2，占0.07%；未占禁止建設區。中心城區新增城鄉建設用地不符合規劃的有7.29 hm2，主要是布局在有條件建設區中，占不符合規劃新增城鄉建設用地的92.94%；其次是布局在限制建設區內的，占7.96%。

4 結論與建議

邵陽市中心城區用地規模需求主要為以下幾個方面：①參考新一輪城市總體規劃（初稿）布局方案，在用地布局上盡量與城市總體規劃相銜接；②結合工業園（工業集中區）總體規劃，優化中心城區工業用地布局，滿足園區的發展用地，如江北民營經濟開發區總體規劃、寶慶科技工業園總體規劃、君子文化產業園總體規劃等；③參考已確定的招商引資項目情況，將近期急需落地但又不在規劃圈內的項目用地調整到規劃圈內，滿足項目落地的需要。

為滿足邵陽市中心城區用地規模需求，可采取以下方式：①對于寶慶科技工業園建設的需要，需將規劃懷邵衡鐵路以北，白馬大道以南，新城大道沿線以及懷邵衡鐵路以北，320國道以南，金雞路沿線的區域調整為規劃城市建設用地，需新增城市建設用地1 525.07 hm2；②規劃期間，加快江北建設，促進與新邵縣的融城，是城市發展的重點戰略，因此需將中山路以北，雪峰路沿線以及南山路以西的區域調整為規劃城市建設用地，需新增城市建設用地270.65 hm2；③滬昆高速的建成通車及規劃新城大道的建設，將帶動城市繼續向南發展，因此需將湖口井路以南、上瑞高速以北的區域調整為規劃城市建設用地，需新增城市建設用地204.28 hm2。根據項目累加法，得到2020年城市用地規模需調整到11 000 hm2左右，與目前規劃指標相差約150 hm2，占總規模的1.36%，可望通過進一步節約集約用地實現。

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