淺議一事一議籌資籌勞與財政獎補制度

謝金秀

摘要 在閱讀文獻材料的基礎上，立足于現實，對兩省、兩市共4個縣進行了實地調研，對文獻和調研情況進行了提煉和總結。

關鍵詞 村級公益事業建設；一事一議；籌資籌勞；財政獎補

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）20-06835-03

1 問題的提出

農村稅費改革前，村級公益事業建設主要依靠村提留、鄉統籌和農村勞動積累工、義務工。稅費改革使農民負擔減輕了，但隨之而來的問題是由于取消了傳統的提供公共物品的方式，村級組織的收人大幅下降，農村公益事業建設舉步維艱。

為了解決稅費改革帶來的問題，維持必要的村級公益事業建設，一事一議制度順時而生。一事一議制度指對于我國農村的村內水利工程建設、道路工程建設、環衛基礎設施的投入建設以及植樹造林等直接受益于農民的公益事業，由村民通過一事一議民主決策后籌資籌勞和村集體經濟組織投入為主，加上國家適當給予獎補的方法來開展。實踐表明，開展一事一議制度是破解農村公益事業建設難題的黃金鑰匙，同時該制度強調項目的建設需由村民自主決策，有助于推進農村基層民主建設。

除此之外，必須認識到一事一議工作開展不均衡，整體覆蓋面小，不能滿足村級公益事業建設的需求。一事一議制度未來何去何從，值得深思。取消一事一議制度不是科學之舉，只會造成更多的混亂和困境，我們應該思考如何將該制度設計的更科學和合理。

2 相關文獻綜述：一事一議制度實施過程中產生的問題

天津薊縣財政局農業科認為“一事一議”制度在實踐過程中存在的問題主要有：村民意見難統一，集中村民難；村干部認識不足，“等靠要”思想觀念嚴重，習慣于“一言堂”、“走過場”；議事范圍不明確，把“一事一議”作為一個籌措資金的大籮筐，違規操作相關程序[1]。

陳萍[2]在描述該制度存在的不足時，同樣提到了相關主體思想認識不充分、缺乏有效的監督管理、程序不正導致民主流于形式等問題。此外，王安才[3]、陳萍[2]、曹金楠[4]還強調了具體操作執行中存在的三個問題：一是會議召集難。一事一議要求必須在廣大村民的集體參與下商討決定，根據相關規定需要召開村民會議，應當有本村18周歲以上的村民過半數參加，或者有本村2/3以上農戶的代表參加。召開村民代表會議，應當有代表2/3以上農戶的村民代表參加。但是，當前大多青壯年農民外出務工，滯留在農村的多為老、弱、病、殘，缺少參與村級公共產品決策所必須具備的經驗、知識。因此，“一事一議”要么因為參會人數不夠議不起來，要么就是流于形式，成為村民委員會的單方面行為。二是議難決。一部分村民認識不到位，只顧眼前利益，在表決時，簡單的采取有益的事就贊成參加，沒有利益的就反對，因此一事一議很難往下進行（例如哈爾濱市通河縣鳳山鎮宏興村關于道路維修的“一事一議”未能成功）。三是籌資籌勞難以到位。由于這項制度并不是法律明文規定的，而屬村民自治性質，缺乏相應的約束機制，對所議定項目，即使村民大會或村民代表會議通過并簽字后，籌資籌勞仍然存在困難，如果村民拒不交款或拒不出工，村干部不能采取合理的強制措施，另外即使起訴，也沒有相關依據。

陳萍[2]談到，在一事一議制度實施過程中存在嚴重的資金約束困境，例如財政獎補力度不夠、獎補比例或數額偏低、獎補資金的到位晚等問題。一事一議作為農村稅費改革的配套政策，既要保證形成村級公益事業經費籌資渠道，又要服務于減負這個中心目標。二元的目標追求造成了實踐效果大打折扣?！洞迕褚皇乱蛔h籌資籌勞管理辦法》規定省級人民政府農民負擔監督管理部門應當根據當地經濟發展水平和村民承受能力，分地區提出籌資籌勞的限額標準，報省級人民政府批準。因此，對于事項較大的容易產生資金缺口。另外，由于各個地區貧富差距的不同，政府對于農村公益事業的財政投入不夠，特別在貧困地區，政府缺乏資金，沒有多余的資金補助農村的公益建設。因此，在中央投入有限而地方財政又緊缺的情況下，配套資金籌措經常難以跟上，極大的影響了該制度的實施效果。

范林[5]提出在楚雄州實施的一事一議財政獎補項目中為了節約成本，發揮項目的集中連片效應，不可避免要進行征地拆遷，由于財政獎補資金有限，無法補償群眾的拆遷費，導致了征地拆遷困難，加劇了議事的難度。同時由于財政獎補項目少、投入低，導致項目覆蓋率偏低，甚至出現了“空白區”的現象，項目開展方面極不均衡。另一方面，由于青壯年外出務工經商，項目勞動力投入不足也是一大問題。此外還存在著重項目建設，輕維護，后期管護乏力的問題。

安瑾瑾[6]在總結和肯定一事一議財政獎補工作成績的同時，也清醒的看到存在著搭便車、交易費用、政府職能交叉與缺位的問題。首先村民作為理性的經濟人往往會尋求付出最少而受益最大，尤其是在沒有強制措施的情況下，傾向于選擇“搭便車”，而“搭便車”行為會造成資金籌集難度加大和其他負面示范效應。其次基于村民的不配合、意見難統一等原因造成一事一議交易成本過高，影響了制度的實施效果。政府職能劃分不清，監管缺位也是制度實施的一大難題。

3 調研情況概述

為了了解一事一議制度在地方的實踐情況，筆者選取河南洛陽轄區的孟津縣、新安縣以及江蘇徐州轄區的銅山區、豐縣進行了調研，主要采用問卷形式，輔之以座談會，掌握了第一手資料。河南省對一事一議籌資籌勞規定每人不得多于20元，所調研的兩個縣的籌資籌勞均按照戶籍人口每人籌資20元，18～60歲男性和18～55女性必須籌勞，每年出5個義務工。進行一事一議的民主決策形式為四議兩公開。“四議”具體為黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議。“兩公開”即決議公開、實施結果公開。此外，按照籌資籌勞總數的50%給予財政獎補。項目的施工隊由村里進行議標。財政獎補的具體分配比例為中央和省占70%、市10%、縣20%。在鄉鎮設立三資賬戶，一事一議專項資金包括籌資籌勞和財政獎補的資金都放在里面。

江蘇徐州的銅山區和豐縣基于區縣級綜合情況的不同，在一事一議上采取的做法略有差異。銅山區財政獎補是以農民籌資的金額為基數。進行籌資的人群為戶籍在冊人口。財政獎補資金全部由中央和省負擔，市縣沒有負擔任何資金。此外，銅山區是徐州唯一存在籌勞情況的區縣，但籌勞為自愿的。自愿以資代勞的，每日的工價為8元。工程所需資金由以下幾部分組成：農民籌資、財政獎補、農民自愿以資代勞資金、社會捐贈和區縣獎補、村集體投入。在省級和區級設立獎補辦公室，獎補辦公室是由財政局、交通局、農工辦所組建的綜合部門。一事一議的審批由獎補辦負責。這樣的機構組建方式能夠減少或杜絕多個部門權責不清、互相推諉的問題的產生。獎補資金在項目開始時先撥65%～70%，完工驗收后再撥剩下的30%，此外預留財政獎補資金的5%～10%作為項目質量保證金，在項目完工后一年后撥付。項目施工隊的招投標由鎮里負責、確定，同時一事一議農民籌資數額加財政獎補都由鎮里進行代管，實行保障制度。這一點，可能會為營私舞弊制造機會。但江蘇有一點比較值得提倡，它們的一事一議是量力而行，有多少資金辦多大項目，不做赤字預算，不像河南，村級債務嚴重。另一個縣，豐縣在徐州是扶貧縣，2013年人均收入不到1萬元，共有14個鎮，94.37萬人。2013年共實施財政獎補項目134個，涉及農業人口32.75萬人，修建水泥道路長度158.25 km，當年建設資金投入4 199.19萬元，其中一事一議籌資640.94萬元，省級財政獎補資金2939萬元（其中省獎勵資金80萬元）、縣級配套資金230.87萬元，鎮級配套資金199.13萬元、村集體資金50.24萬元、社會捐助資金139.01萬元。豐縣按照承包地人口進行籌資。中央和省級的配套資金按照各鎮的承包人口數給到鎮里，各鎮每年的獎補比例都不相同。之后的分配方式是先匯總一事一議項目，再用縣所分到的資金除以經批準后參與項目的村的承包地的人口總數，得出每個人應該分到多少資金，最后乘以各個村的承包地人口數，即該村所分到的獎補資金?；凇拔鍌€優先”的考慮，豐縣趙莊鎮的7個村 2013年的財政獎補比例各不相同。雖然表面看來很公平，但是在獎補比例的確定上存在太大的任意性，實質導致了一種不公平。項目花費先由施工隊全額墊付，縣鄉驗收后給付籌資和財政獎補總數的60%，省里驗收完后再給付剩下的全部資金。同時，縣里預留了財政獎補資金的10%作為風險預留金，5%作為獎勵資金。豐縣不要求捐款資金交由鎮農經中心代管，而是由村自行代管。此外它創造性地實行了獎優罰劣制，工程質量不達標對施工隊進行罰款，厚度不到罰一萬，硬度不夠則罰獎補資金的5%，罰款均交到縣財政，留待下一年項目使用?？h里財政每年撥付30萬作為一事一議籌資籌勞的辦公經費，并且給予配套資金。縣里設立了獎補辦，組成人員來自住建局、財政局、農工辦、農委、水利、審計、交通、紀委、規劃、民政部門。

在調研中筆者發現，中央層面并未要求縣級、鎮級給予配套財政獎補資金。而現實情況是越富裕的省市越不需要縣鎮配套資金，例如江蘇省徐州市銅山區并未給予配套資金，越貧窮的省市卻越是要求縣級配套資金，例如河南要求縣配套20%的資金，縣里沒有資金給付，于是造成村級負債嚴重。被訪談的村民普遍對一事一議制度具體操作不了解，他們也不關心具體程序是怎么規定的，上面文件是如何要求的，反映了村民的民主監督意識淡薄，存在一些被代表的現象，當然這也表明了政府宣傳的不到位。同時實踐中還存在以下問題：①主管部門太多，花銷大；②項目后期管護問題亟待解決，好多地方項目的后期管護都由村里自行負責，村里資金少，又不能再從村民那里籌錢，造成后期管護不力；③財政獎補資金太少，被采訪的人幾乎都反映了這個問題，認為建設大項目這點資金遠遠不夠；④不管是以資代勞還是計算財政獎補時，籌勞折資的工價過低；⑤財政與農業部門關系未理順。河南省財政廳日前出臺文件，規定由財政部門負責一事一議，但財政部門工作人員有限，需要農業部門的配合，農業部門認為一事一議的經費未明確列入國家預算，工作量過大，顯得有些力不從心。財政廳政策的出臺，導致財政部門和農業部門均有怨言，互相推諉工作。此外，對比江蘇徐州和河南洛陽的做法，筆者認為江蘇徐州根據籌資的數額給予獎補，按照籌資和財政獎補資金總數進行項目建設，不會造成村級債務。而河南按照籌資和籌勞的總額進行獎補，5個工日折算為100元，相當于每人籌資120元，政府再給予50%的獎補，意味著可能出現50元的空缺，容易形成村內負債。事實也證明了，河南的一事一議公益事業建設普遍造成村級負債嚴重。

4 結論與建議

關于一事一議制度，學者主要是針對實踐中出現的問題，分析破解難題的方法，而欠缺深入的實證調研和思考。從該制度的設計來說，中央政策、部門規定和地方的一些實施辦法，規定的過于原則，尤其需要優化獎補范圍和獎補的標準，根據各地的實際情況，創新操作方式。

對于如何解決一事一議制度在實踐中存在的問題，筆者建議如下。

4.1 強化制度建設，完善相關政策法規

應把一事一議的議事規則寫進《村規民約》，同時，盡快出臺完善的一事一議相關政策法規，讓一事一議逐步走上法制化軌道，能夠通過道德層面和法制層面進行雙重約束，解決沒有相關強制措施制約的難題。

4.2 加大政策宣傳和解釋，使一事一議制度深入民心

村民是一事一議制度的主體，針對調研中村民對一事一議了解甚少和漠不關心的現狀，筆者認為政府應該通過報刊、公開欄、電視包括各種新型媒體，向村民積極宣傳這一政策，并深入鄉村進行實地調研和政策宣講，調動基層政府和村民參與一事一議、建設農村公益事業建設的積極性。

4.3 擴寬投資渠道，確保一事一議資金鏈不斷

2013年開始，財政獎補不與籌資籌勞掛鉤，除了政策傾斜，各村各項目得到的獎補數額是一定的，而一事一議項目所需資金量大，所以應加大財政獎補資金投入，特別是向貧困落后地區加大扶持力度和政策傾斜。另一方面，應廣泛開源，向企業、個人進行宣傳，調動社會各界的關注和熱情，鼓勵他們捐贈財產扶持農村公益事業建設。

4.4 嚴格操作，簡化繁瑣程序

在調研中，基層政府部門工作人員反映一事一議有些程序過于繁瑣，意義不大。拿籌資籌勞需給農民開具收據來說，一戶一張收據，一個村5 000人、1 000多戶，需要開具1 000多份收據，一本收據50多頁，一個村需要30多本收據，一個縣的收據至少是40、50箱，一箱大概25 kg。首先需要將收據本從財政局領回來，發到村里，村里為農民填完收據后，存根返回到農業局，之后再搬到財政局蓋章，蓋完章再交回農業局存檔。這一系列程序既勞人，又沒有太多實質意義。應當從便民、惠民的角度簡化程序，提高辦事效率。但另一方面，應當嚴格必要的規程操作，減少操作的任意性。尤其是豐縣在財政獎補比例的分配上過多的采用一些較為主觀的要素進行考量，會造成徇私舞弊和不公平。應當規定一些實質公平的指標，減少人為操作的可能性。

4.5 因時、因地制宜，創新一事一議方式

調研中，筆者發現各地普遍召開村民會議或村民代表會議都沒有依照《中華人民共和國村民委員會組織法》的人數規定，而是根據村莊的實際情況，創新了相關的參會和通過決議的比例要求。例如，豐縣歡口鎮的師橋村一事一議召開村民代表會議，三代為一個家族指派一人參會，董集村則是五代為一個家族出一個代表。這體現了鄉村治理與傳統相結合的特點。針對農村青壯年大量外流的現狀，在進行一事一議時可以靈活處理，議事時間可以選擇春節大量外出人員返鄉時，也可以分批議事、分批表決，計算總通過率，或者實行“多事一議、分年實施”的方式。此外，可以將市場競爭機制引入到一事一議制度中，使個人和政府共擔責任和風險。同時，基層政府應當結合各地的經濟發展水平，分類確定村內籌資籌勞的上限控制標準，并且保留相應的調整空間，而不要“一刀切”。

4.6 保持政策的持久性

在調研中，筆者發現道路的修建，為人們出行帶去了便利，得到了很多人的擁護，文化廣場的修建豐富了人們的業余生活。尤其是一些老年人，談及一事一議的項目，都熱淚盈眶。政府在加大資金投入力度的同時，應當保持政策的穩定性和持久性。如果突然中斷一事一議財政獎補，農村公益事業建設將無法繼續開展，甚至在一事一議財政獎補沒有覆蓋的村落中會引起人們的不滿，造成社會的動蕩不安。

4.7 理順農業部門和財政部門的關系，明確責任

雖然筆者在調研過程中發現，基層的農業部門和財政部門關系融洽，并且建立單獨的獎補辦，從各個部門抽調人員負責一事一議的審批，驗收由多方部門共同進行，實現了分權和制衡。但是，越往上，農業部門和財政部門的權責劃分越不明朗。按理說，財政部門掌管著一事一議的獎補資金，角色類似于一個家庭的出納和會計，負責的內容應該是撥付資金，監督資金的使用情況。而不應該亂了權責。農業部門對于農村情況更為熟悉，與群眾聯系更為緊密，應該主要負責一事一議項目的審批和驗收。日前河南省財政廳出臺文件，規定由財政部門負責一事一議，筆者認為不妥。中央應該出臺文件明確規定農業部門和財政部門具體負責的事項，避免爭權或推諉。

參考文獻

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